II OSK 614/26

Dnia 5 maja 2026 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2026 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.Z. i S.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 listopada 2025 r., sygn. akt IV SA/Po 888/25 oddalającego sprzeciw D.Z. i S.G. od decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 sierpnia 2025 r. nr WOA.7721.147.2025.MT w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.

1. Wyrokiem z 26 listopada 2025 r., sygn. akt IV SA/Po 888/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Poznaniu oddalił sprzeciw D.Z. i S.G. od decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WWINB) z 26 sierpnia 2025 r. nr WOA.7721.147.2025.MT, w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. 2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego (PINB, organ powiatowy lub organ I instancji) w dniu 4 kwietnia 2025 r. przeprowadził czynności kontrolne na terenie nieruchomości o nr ewid. geod. [...] w [...], obręb [...], gm. [...], podczas których ustalił, że na przedmiotowej nieruchomości prowadzona jest budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego wraz ze zbiornikiem bezodpływowym na ścieki i własnym ujęciem wody na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nr 2975/23 z 20.10.2023r. wydanej przez Starostę Poznańskiego – inwestorzy to D.Z. i S.G. Stan budowy na dzień kontroli to stan surowy zamknięty. Brak ocieplenia na obiekcie. Aktualnie trwają roboty budowlane w zakresie aranżacji wnętrz – stawiane są ścianki działowe. Tablica budowy widoczna i czytelna, teren budowy ogrodzony. Dokonano pomiarów wysokości obiektu w stosunku do projektu. Nie stwierdzono istotnych zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego. Zmiany widoczne w dniu kontroli, to posadowienie ścianek działowych. Dokonano pomiarów odległości obiektu od ogrodzenia działki, nie stwierdzono zmian w stosunku do planu zagospodarowania działki. W dniu 17 kwietnia 2025 r. do PINB wpłynęły skany dziennika budowy, z których wynika, że budowa prowadzona jest na bieżąco. 2.2. Wyrokując w sprawie IV SA/Po 888/25 kolejno wskazano, że PINB zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na nieruchomości o nr ewid. geod. [...] w [...], obręb [...] oraz o możliwości zapoznania się z całością akt sprawy oraz wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów, a następnie decyzją z 15 maja 2025 r. umorzył w całości jako bezprzedmiotowe to postępowanie. 2.3. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że od ww. decyzji odwołanie wniosła B.S., zaś WWINB postanowieniem z 9 lipca 2025 r. zlecił organowi powiatowemu przeprowadzanie dodatkowego postępowania wyjaśniającego poprzez przeprowadzanie czynności kontrolnych mających na celu określenie kąta nachylenia głównych połaci konstrukcji dachu oraz oznaczenie na mapie oraz wykonanie szkicu sytuacyjnego przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z dokładnym jego zwymiarowaniem oraz sporządzenie dokumentacji fotograficznej. W dniu 8 sierpnia 2025 r. PINB przeprowadził ponowne czynności kontrolne ustalając m. in., że kąt nachylenia połaci dachu wynosi ok. 41 i 42 stopnie. 2.4. Dalej w wyroku IV SA/Po 888/25 przywołano, że powołaną na wstępie decyzją z 26 sierpnia 2025 r. WWINB, po rozpatrzeniu odwołania B.S., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2024, poz. 572; K.p.a.) uchylił decyzję PINB w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W wyroku przywołano argumentację zawartą w decyzji kasacyjnej organu odwoławczego. WWINB wskazał, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że inwestor na podstawie udzielonego przez Starostę Poznańskiego pozwolenia realizuje budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego ze zbiornikiem bezodpływowym na ścieki i własnym ujęciem wody. Organ odwoławczy podkreślił, że teren nieruchomości na której realizowany jest przedmiotowy budynek, objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą [...] Rady Miejskiej w [...] z [...] kwietnia 2010 r. (Dz. Urz. Woj. Wielkopolskiego 2006, Nr 56 poz. 2958; MPZP). Działka nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym w planie 31 MN – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zgodnie z § 7 ust. 1 pkt 1d przywołanego planu w budynkach mieszkalnych jednorodzinnych nakazuje się stosowanie dachów dwu- lub wielospadowych o kącie nachylenia zawartym pomiędzy 22 i 35 stopni, przy czym w § 7 ust. 3 MPZP wskazano, że główne pałacie dachów muszą być nachylone pod jednakowym kątem i muszą zbiegać się w kalenicy bez uskoku, przy czym dolna krawędź nie może być usytuowana poniżej górnej krawędzi okien pierwszej kondygnacji nadziemnej. Natomiast, jak wynika z dodatkowych ustaleń PINB dach budynku inwestorów ma kąt nachylenia ok. 41-42 stopnie, zatem jest niezgodny zarówno z zatwierdzonym projektem architektoniczno-budowlanym, jak i obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co zupełnie w swoich ustaleniach pominął PINB. W ocenie organu II instancji wobec powyższego decyzja organu powiatowego była przedwczesna, bowiem organ powiatowy zupełnie pominął kwestię kąta nachylenia dachu i odniesienia się przy tym do ustaleń obowiązującego MPZP, co ma bezpośrednie znaczenie dla oceny zgodności inwestycji z porządkiem prawnym. Powyższe uchybienia i niejasności, zdaniem WWINB, stanowią naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., co uzasadniało zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a., a więc uchylenie decyzji organu powiatowego w przedmiocie umorzenia postępowania w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez PINB, ponieważ sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania w znacznym zakresie mającym istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. 3.1. Sprzeciw od wyżej wskazanej decyzji WWINB wywiedli S.G. i D.Z., wnosząc o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego w postępowaniu sądowoadministracyjnym, według norm przepisanych. 3.2. Zaskarżonej decyzji zarzucono wydanie jej z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 28 K.p.a. w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego (uPb) oraz w zw. z art. 134 i art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., poprzez brak zweryfikowania, czy wnosząca odwołanie B.S. posiada interes prawny w postępowaniu dotyczącym zgodności prowadzenia robót budowlanych z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i co za tym idzie, czy złożone przez nią odwołanie od decyzji PINB pochodzi od strony postępowania, co w rezultacie doprowadziło do uchylenia decyzji I instancji, mimo że prawidłowa weryfikacja przymiotu strony w toku postępowania odwoławczego powinna prowadzić do konstatacji, że interes prawny B.S. nie jest zagrożony ani naruszony przez kąt dachu budynku skarżących, co przemawiało za stwierdzeniem niedopuszczalności odwołania lub umorzeniem postępowania odwoławczego. 3.3. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. 4.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Poznaniu oddalił sprzeciw. 4.2. W motywach swego wyroku sąd pierwszej instancji w pierwszej kolejności uznał za pozbawione racji wywody sprzeciwu, jakoby B.S. nie była stroną postępowania. Zdaniem tegoż sądu nie ulega wątpliwości, że organ zbadał istnienie interesu prawnego strony. 4.3. W ocenie sądu pierwszej instancji WWINB prawidłowo uchylił decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, albowiem organ powiatowy nie przeprowadził prawidłowo postępowania wyjaśniającego, a w szczególności w kwestii nachylenia dachu. Poza tym pominął, że nieruchomość na której realizowany jest przedmiotowy budynek objęty jest MPZP. Sąd a quo dostrzegł, że głównym i jednym zarzutem sprzeciwu był fakt uznania B.S. przez organ za stronę postępowania. Nie zostało natomiast podważone przez skarżących stanowisko WWINB, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na dokonanie niepozostawiających wątpliwości oceny, czy realizowana budowa jest zgodna z projektem architektonicznym oraz planem miejscowym. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji. To pozbawiałoby każdą ze stron postępowania, prawa do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy, przez dwa różne organy administracji. Ponadto, zdaniem WSA w Poznaniu, organ II instancji słusznie wskazał, jakie kwestie wymagają wyjaśnienia w toku ponownego postępowania. 5.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, opierając skargę kasacyjną na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024 poz. 935, Ppsa), tj. na naruszeniach prawa procesowego mających istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: 1) art. 151a § 1 i 2 Ppsa w zw. z art. 28 K.p.a., art. 50 ust. 1 pkt 4 uPb oraz art. 134 i art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., poprzez oddalenie sprzeciwu mimo tego, że wnosząca odwołanie B.S. nie posiadała interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym zgodności prowadzenia robót budowlanych z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bo jej interes prawny nie jest zagrożony ani naruszony przez kąt dachu budynku skarżących, i co za tym idzie, złożone przez nią odwołanie od decyzji PINB, nie pochodziło od strony postępowania, a zatem uchylenie zaskarżoną decyzją poprzedzającej ją decyzji PINB nastąpiło, mimo że dopuszczalne było jedynie stwierdzenie niedopuszczalności odwołania lub umorzenie postępowania odwoławczego, 2) art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 Ppsa, poprzez brak rzeczowego odniesienia się przez sąd w treści uzasadnienia wyroku do podniesionego w sprzeciwie zarzutu wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 28 K.p.a. w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 uPb oraz w zw. z art. 134 i art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., tj. zaniechaniu zweryfikowania w postępowaniu odwoławczym, czy wnosząca odwołanie B.S. posiada interes prawny w postępowaniu dotyczącym zgodności prowadzenia robót budowlanych z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i co za tym idzie, czy złożone przez nią odwołanie pochodzi od strony postępowania, co w rezultacie doprowadziło do uchylenia decyzji PINB, mimo że prawidłowa weryfikacja przymiotu strony w toku postępowania odwoławczego powinna prowadzić do konstatacji, że interes prawny odwołującej się nie jest zagrożony ani naruszony przez kąt dachu budynku skarżących, co przemawiało za stwierdzeniem niedopuszczalności odwołania lub umorzeniem postępowania odwoławczego. 5.2. Skarżący kasacyjnie wnoszą o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości przez WSA w Poznaniu i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu. Ponadto, w skardze kasacyjnej wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz "skarżącego" zwrotu kosztów postępowania w I instancji, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. 5.3. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, że sąd pierwszej instancji nie dostrzegł istoty jedynego zarzutu sprzeciwu i stwierdził jedynie, że organ (nie wiadomo której instancji) zbadał istnienie interesu prawnego B.S. jako strony, że jest ona właścicielką sąsiedniej działki, prowadzi budowę, jej działka jest zalewana, a ona sama podważa kwestie nachylenia dachu budynku w budowie, który ma niekorzystnie wpływać na jej działkę. Innymi słowy, sąd pierwszej instancji przedstawił opis zdarzeń, które mogły mieć miejsce w sprawie, ale nie zbadał – podobnie jak WWINB – czy z faktów tych naprawdę wynika interes prawny B.S. w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 4 uPb. 5.4. W piśmie procesowym z 17 lutego 2026 r. pełnomocnik skarżących kasacyjnie poinformował, że wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 6.1. Na wstępie odnosząc się do wniosku strony o rozpoznanie przedmiotowej skargi kasacyjnej na rozprawie należy wyjaśnić, że stosownie do art. 182 § 2a i § 3 Ppsa (aktualnie: Dz. U. 2026, poz. 143), skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym, na którym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. NSA zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. 6.2. Na wstępie należy wskazać, że decyzja organu odwoławczego została wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., tj. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania z uwagi na istotne braki postępowania wyjaśniającego. Skarga kasacyjna – zdaniem Naczelnego Sądu w tym składzie – nie zawiera skutecznych zarzutów, które podważałyby spełnienie przesłanek zastosowania tego przepisu, a jego prawidłowe zastosowanie w sprawie ma tu wszak kluczowe znaczenie. Podkreślenia bowiem wymaga, że w postępowaniu ze sprzeciwu sąd administracyjny ocenia jedynie czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 K.p.a., tym samym zarzuty powinny być skonstruowane w oparciu o naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. w związku z ustawą procesową, tj. w szczególności art. 64e i art. 151a Ppsa. Sąd administracyjny w tym postępowaniu nie rozstrzyga bowiem o prawach lub obowiązkach stron, a jedynie dokonuje oceny spełnienia w sprawie formalnych warunków wydania decyzji kasacyjnej (por. np. wyrok NSA z 3 grudnia 2024 r., II OSK 2553/24, LEX nr 3790932). W konsekwencji poza zakresem kontroli kasacyjnej pozostaje zasadnicza podstawa rozstrzygnięcia organu odwoławczego. 6.3. Niezależnie od powyższego, nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 28 K.p.a. w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 uPb. Przepis art. 28 K.p.a. nie wymaga dla przyznania przymiotu strony postępowania administracyjnego wykazania naruszenia interesu prawnego przez dany podmiot, lecz tylko jego istnienia (zob. wyrok NSA z 7 września 2023 r. II OSK 3007/20, LEX nr 3766485). W niniejszej sprawie B.S. jest właścicielką nieruchomości sąsiedniej (działki nr [...]) w stosunku do działki inwestycyjnej i podnosiła oddziaływanie inwestycji na swoją nieruchomość, w szczególności w zakresie spływu wód wynikającego z parametrów technicznych przedmiotowego budynku. Zauważyć przy tym wypadnie, że – jak wynika z treści decyzji Starosty Poznańskiego nr 2975/23 udzielającej pozwolenia na budowę inwestorom na dz. nr [...] w m. [...], z uwagi na projektowane własne ujęcie wody, postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, toczyło się z udziałem właścicieli działek sąsiednich, zatem również B.S. Dla PINB nie ulegało także wątpliwości, że B.S. przysługuje przymiot strony w sprawie legalności prowadzonych robót, po ty, gdy wezwano ją do udzielenia wyjaśnień w kwestii interesu prawnego w sprawie, a jej pełnomocnik udzielił pisemnej odpowiedzi w tej kwestii (pismo z 13 grudnia 2024 r. – k. 8 akt PINB) informując o zalewaniu działki jego mocodawczyni w wyniku prowadzonych robót budowlanych na działce nr [...]. Zasadnie zatem przyjęto w zaskarżonym wyroku, że uczestniczka ta legitymuje się interesem prawnym, co wykluczało zastosowanie art. 134 K.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. W sytuacji zaś, gdy postępowanie administracyjne wymagało uzupełnienia materiału dowodowego, nie można było przesądzać, że wskazywane oddziaływanie spornej inwestycji na działkę uczestniczki ma charakter wyłącznie faktyczny. Ocena ta pozostaje związana z ustaleniami, które dopiero mają zostać dokonane w toku ponownego rozpoznania sprawy. 6.4. Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 134 § 1 tej ustawy. Uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji zawiera przedstawienie stanu sprawy, wskazuje podstawę prawną rozstrzygnięcia, oraz wyjaśnia motywy, dla których uznano zarzut sprzeciwu za bezzasadny. Sąd wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniósł się do kwestii interesu prawnego odwołującej się, wskazując na jej status właściciela nieruchomości sąsiedniej oraz podnoszone oddziaływanie inwestycji. Fakt, że uzasadnienie to nie zawiera szczegółowej polemiki z każdym argumentem strony, nie oznacza naruszenia art. 141 § 4 Ppsa, gdyż przepis ten wymaga przedstawienia toku rozumowania sądu, pozwalającego odkodować tam zawartą argumentację. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może odnieść również skutku powiązany z art. 141 § 4 Ppsa zarzut naruszenia przepisu art. 134 § 1 Ppsa, który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Norma tego przepisu oznacza, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze (odpowiednio: w sprzeciwie), w granicach sprawy wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona sprzeciw, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski sprzeciwu, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez wnoszących go, a które sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 Ppsa nie można zaś kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (zob. wyroki NSA: z 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09, LEX nr 1079490; z 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06, LEX nr 337811). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 Ppsa nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (zob. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15, LEX nr 1783381), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (zob. wyrok NSA z 21 października 2010 r., I GSK 264/09, LEX nr 744745). Wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi zaś fakt, że sąd pierwszej instancji rozpoznając sprzeciw orzekał w granicach sprawy i ocenił postępowanie organu odwoławczego odnośnie prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie art. 138 § 2 K.p.a. 7. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 oraz art. 182 § 2a i § 3 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.