II OSK 655/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy asystent sędziego Michał Petranik po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 listopada 2024 r. sygn. akt II SA/Ol 714/24 w sprawie ze skargi E. P. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 lipca 2024 r. nr P.7722.61.2024 17MMa w przedmiocie obowiązku przedłożenia dokumentów legalizacyjnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek A. K. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 5 listopada 2024 r., sygn. akt II SA/Ol 714/24, oddalił skargę E.P. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 11 lipca 2024 r., nr P.7722.61.2024 17MMa w przedmiocie obowiązku przedłożenia dokumentów legalizacyjnych. E.P. wywiodła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Sądowi I instancji zarzuciła: I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022, poz. 329; dalej: "p.p.s.a.") poprzez wadliwe przyjęcie, że organ administracji nie dopełnił w sprawie swoich obowiązków, tj. doręczenia skarżącej pism uczestnika A.K., podczas gdy skarżąca nigdy nie otrzymała pisma pełnomocnika A.K. z dnia 5 czerwca 2024 r. skierowanego do Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, co powoduje, że został naruszony art. 9 i art. 10 k.p.a., a o treści pisma dowiedziała po zapoznaniu się z aktami; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez: a) brak wszechstronnego rozważenia stanu faktycznego sprawy oraz pominięcie, że organ nie dopełnił obowiązków wynikających z art. 8, art. 9, art. 10 k.p.a. nakładającego na organ obowiązek doręczenia stronie pism uczestników, co narusza zasadę pogłębiania zaufania obywatela do organów administracji; w związku z niedoręczeniem pisma stronie, właściwą ocenę zeznań świadków, którzy swoje twierdzenia zmieniali w zależności od potrzeb i okoliczności, b) naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez dopuszczenie do rozpatrywania sprawy przed organem I instancji przez osobę, która brała udział w wydawaniu zaskarżonej decyzji, c) naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez dopuszczenie do orzekania w sprawie osoby, której decyzja wcześnie była uchylana przez organ wyższej instancji; 3) art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez brak zastosowania środków określonych w ustawie, to jest brak uchylenia zaskarżonego postanowienia; 5) Niezastosowanie odpowiedniego trybu postępowania wynikającego z art. 49f ustawy Prawo budowlane, chociaż istniały do tego przesłanki ustawowe; II. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: 1) art. 32 Konstytucji RP, gdyż informacje przekazywane E.P. przez organy postępowania były inne niż udostępniane A.K., gdyż skarżąca nie miała dostępu do swoich akt w PINB w Ostródzie, a A.K. uzyskał ich fotokopie, 2) art. 49f ustawy Prawo budowlane w związku z nieustaleniem dokładnej daty zakończenia procedowanej samowoli, w sytuacji, gdy z zeznań stron wynika, że były to prace szybkie i nie wymagały udziału innych osób. W oparciu o powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o: 1. zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi, 2. ewentualnie: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, 3. wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, 4. stwierdzenia nieważności postępowania z uwagi na fakt, iż w sprawie brały udział osoby, które powinny być wyłączone na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., 5. rozpoznanie sprawy na rozprawie, 6. dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z pisma Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego z 27 stycznia 2025 r. w przedmiocie konieczności ustalenia daty nadbudowy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania A.K. wniósł o: 1. odrzucenie skargi kasacyjnej, 2. ewentualnie: oddalenie skargi kasacyjnej w całości, 3. rozpoznanie sprawy na rozprawie, 4. pominięcie dowodu z dokumentu załączonego do skargi kasacyjnej (Odpowiedź GINB z 27 stycznia 2025 r. na wystąpienie z 16 stycznia 2025 r.) z uwagi na brak ujawnienia istotnych lub/i nowych okoliczności w sprawie, 5. zasądzenie od skarżącej na rzecz uczestnika A.K. kosztów procesowych, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Przy piśmie z 7 kwietnia 2025 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ostródzie przesłał Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu m.in. odnalezione akta sprawy administracyjnej prowadzonej przez ten organ, [...] w F., w tym budynku gospodarczego objętego przedmiotowym postępowaniem. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 15 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 655/25 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. Pismem z 6 maja 2026 r. E.P. wniosła o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Kolejnym pismem z 6 maja 2026 r. skarżąca kasacyjnie przedstawiła swoje stanowisko w sprawie, głównie w zakresie odnoszącym się do odnalezionych akt administracyjnych dotyczących postępowania wszczętego w 2007 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jak stanowi art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz.143 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Dodatkowo wskazać należy, że jak wynika z art. 193 zd. drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie nie przedstawiać opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji. Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Skarga kasacyjna nie dostarczyła uzasadnionych podstaw do uwzględnienia zawartych w niej żądań przede wszystkim z uwagi na jej wadliwe, niestaranne skonstruowanie. Przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzenia skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał, że skarga kasacyjna musi być tak zredagowana, aby Sąd ten nie musiał domyślać się intencji skarżącego. Nie może on bowiem zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Nie jest bowiem rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego wyręczanie autora skargi kasacyjnej w tym zakresie i formułowanie za stronę przyczyn, jakie spowodowały postawienie określonego zarzutu. Sąd ten musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną. Z art. 176 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna powinna zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zaś zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z 17.01.2024 r., I GSK 1823/22; CBOSA). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że tylko pozornie czyni temu zadość rozpoznawana skarga kasacyjna. W petitum wniesionej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej wskazano wprawdzie przepisy, które miały zostać naruszone przez Sąd I instancji, jednak żadne z tych zarzutów nie zostały odrębnie uzasadnione. Uzasadnienie skargi kasacyjnej stanowi wielowątkowy wywód, który w istocie nie jest ukierunkowany na wykazanie uchybień przepisom, jakich miał dopuścić się Sąd I instancji, ale dotyczy naruszeń dokonanych przez Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej autor skargi kasacyjnej zasadniczo nie wskazał, do naruszenia których przepisów odnoszą się poszczególne twierdzenia. W konkluzji Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że przedstawione wyżej wady konstrukcyjne rozpoznawanej skargi kasacyjnej nie dyskwalifikują jej wprawdzie w takim stopniu, który uzasadniałby jej odrzucenie, niemniej w sposób istotny wpływają na możliwość uznania podniesionych w niej zarzutów jako merytorycznie trafnych. Podstawa kasacyjna wskazana w punkcie I ppkt 1 petitum skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia dwóch przepisów: art. 141 § 4 i art. 133 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być naruszony wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie (przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia). Ponadto naruszenie tego przepisu ma miejsce także wtedy, gdy sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie wszystkie elementy wynikające z art. 141 § 4 p.p.s.a., ale jest ono wewnętrznie niespójne lub zawiera niedające się wyjaśnić sprzeczności, innymi słowy nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku. Z kolei w odniesieniu do kwestii naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. należy wskazać, że orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jego wydania. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić skuteczną podstawę kasacyjną np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy. Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Wynika z tego, że zasadniczo przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Nie służy on również zwalczaniu wniosków, jakie zostały wyprowadzone przez sąd z materiału dowodowego sprawy. W przedmiotowej sprawie nie można mówić o zaistnieniu opisanych wyżej sytuacji warunkujących skuteczność zarzutów opartych o naruszenie art. 141 § 4 i art. 133 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził uchybień Sądu I instancji w powyższym zakresie. Przede wszystkim jednak omawiany zarzut skargi kasacyjnej nie zawierał żadnych argumentów wskazujących na naruszenie przez Sąd I instancji wymienionych przepisów regulujących wymogi uzasadnienia wyroku oraz podstawy orzekania. Nie sposób zaś uznać za zasadny powyższy zarzut powiązując tę podstawę kasacyjną z zarzucanym organowi naruszeniem przepisów art. 9 i art. 10 k.p.a. Zasadniczą kwestią akcentowaną w ramach omawianej podstawy kasacyjnej z punktu I ppkt 1 petitum skargi kasacyjnej jest bowiem brak doręczenia skarżącej pisma pełnomocnika A.K. z 5 czerwca 2024 r. Żadną miarą nie jest skuteczne podnoszenie tej kwestii w związku z naruszeniem przepisów art. 141 § 4 i art. 133 § 1 p.p.s.a. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a. (pkt I ppkt 2 lit. a petitum skargi kasacyjnej). Uzasadniając tę podstawę kasacyjną skarżąca wskazała m.in. na brak wszechstronnego rozważenia stanu faktycznego sprawy. W tym zakresie wyjaśnienia wymaga, że skuteczne zakwestionowanie prawidłowości ustalonego stanu faktycznego sprawy wymaga postawienia zarzutów dotyczących naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i ewentualnie art. 107 § 3 k.p.a. (w połączeniu z właściwym przepisem postępowania naruszonym w tym zakresie przez sąd administracyjny, tj. art. 151 albo art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Wymienione w ramach omawianej podstawy kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a. nie służą zwalczaniu prawidłowości ustaleń stanu faktycznego. Drugim przejawem naruszenia wskazanych wyżej przepisów miał być brak doręczenia skarżącej pisma pełnomocnika A.K. z 5 czerwca 2024 r. Analiza akt administracyjnych sprawy wskazuje, że pismo pełnomocnika A.K. z 5 czerwca 2024 r. wpłynęło do Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 7 czerwca 2024 r. Przed wydaniem zaskarżonego postanowienia z 11 lipca 2024 r. organ ten nie zawiadomił skarżącej (ani innych stron postępowania) o możliwości wypowiedzenia się, przed wydaniem postanowienia, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań – w tym co do ww. pisma z 5 czerwca 2024 r. W niniejszej sprawie organ odwoławczy niewątpliwie zatem nie dopełnił obowiązku wynikającego z normy zawartej w art. 10 § 1 k.p.a. Dla skuteczności omawianego zarzutu najistotniejsze jest jednak to, że autor skargi kasacyjnej nie wykazał, iż uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy i uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnej czynności, co jest niezbędne dla stwierdzenia, czy w konkretnym przypadku rzeczywiście doszło do naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (zob. wyroki NSA: z 24.11.2015 r., II OSK 747/14; z 17.05.2016 r., I OSK 1994/14; CBOSA). Podobnie w zakresie dotyczącym wskazywanego naruszenia art. 8 i art. 9 k.p.a. zabrakło jakiejkolwiek argumentacji zmierzającej do wykazania, że uchybienie tym przepisom miało istotny wpływ na wynik sprawy, co jest warunkiem skuteczności zarzutów opartych na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak umożliwienia skarżącej zapoznania się z pismem z 5 czerwca 2024 r. nie miał wpływu na wynik sprawy. W piśmie tym pełnomocnik A.K. podtrzymał dotychczasowe stanowisko, tj. wniósł o oddalenie zażalenia skarżącej na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ostródzie z 2 sierpnia 2023 r. i opowiedział się za kontynuowaniem postępowania dotyczącego samowolnej nadbudowy budynku gospodarczego. Pismo to nie zawiera żadnych nowych dowodów lub okoliczności, do których skarżąca nie mogła wcześniej odnieść się. Po pierwsze, pełnomocnik w przedmiotowym piśmie odwołał się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 5 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Ol 1018/23 (załączając jego kopię). Orzeczenie to już wcześniej znajdowało się w aktach niniejszej sprawy – po zakończeniu postępowania sądowego zostało doręczone organowi przez Sąd I instancji wraz ze zwrotem akt administracyjnych. E.P. była stroną postępowania sądowego w sprawie o sygn. akt II SA/Ol 1018/23 i odpis ww. wyroku z uzasadnieniem został również jej doręczony. Drugim załącznikiem do pisma z 5 czerwca 2024 r. była kopia oświadczenia E.P. złożonego przed organem I instancji w dniu 27 marca 2008 r. do sprawy o znaku PINB-0910/07-08. Oświadczenie to pochodzi z akt administracyjnych, którymi (prawdopodobnie) organ nie dysponował wydając zaskarżone postanowienie, zostały one odnalezione przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ostródzie i przekazane Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na etapie postępowania sądowego. W treści pisma z 27 marca 2008 r. E.P. oświadczyła m.in., że remont budynku gospodarczego został przeprowadzony około roku 1997 r. przez jej ojca. Jest to stanowisko sprzeczne nie tylko z zeznaniami świadków, którym organy dały wiarę, ale nawet sprzeczne z innym oświadczeniem E.P. znajdującym się w aktach administracyjnych sprawy. W piśmie "Oświadczenie o terminie zakończenia budowy – robót budowlanych wykonanych bez pozwolenia na budowę" z 24 listopada 2000 r. E.P. wskazała bowiem, że prace przy nadbudowie budynku gospodarczego zostały zakończone około 1993/1994 r. Data dokonania rozbudowy wskazana w oświadczeniu z 27 marca 2008 r. nie znajduje zatem oparcia w pozostałym zgromadzonym materiale dowodowym. Tym samym dowód ten nie może być oceniony jako mający istotne znaczenie dla sprawy, a w szczególności jako pozwalający na ustalenie w sposób bezsporny innej daty dokonania samowoli niż przyjęta przez organ na podstawie dotychczas zgromadzonego materiału. Niezależnie od powyższego trudno przyjąć, że skoro E.P. była autorką przedmiotowego oświadczenia z 27 marca 2008 r., to nie znała jego treści. Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 p.p.s.a. (punkt I ppkt 2 lit. b i c petitum skargi kasacyjnej). Naruszenia wskazanego przepisu skarżąca kasacyjnie upatruje w dopuszczeniu do rozpatrywania sprawy przed organem I instancji przez osobę, która brała udział w wydawaniu zaskarżonej decyzji i której decyzja była wcześniej uchylana przez organ wyższej instancji. M.A.. Pokreślenia wymaga, że w trakcie postępowania w pierwszej instancji M.A. pełniła funkcję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ostródzie, a więc funkcję organu administracji uprawnionego do orzekania w sprawie. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że przepisy art. 24 k.p.a. nie mają zastosowania do osoby piastującej funkcje monokratycznego organu administracji publicznej, gdyż odnoszą się one wyłącznie do pracownika (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 20.05.2010 r., I OPS 13/09, ONSAiWSA z 2010 r. nr 5, poz. 82; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 6.12.2011 r., SK 3/11, a także wyrok NSA z 7.03.2013 r., I OSK 1186/12). Piastun funkcji monokratycznego organu administracji publicznej podlega wyłączeniu na podstawie przepisów o wyłączeniu organu w postępowaniu administracyjnym (art. 25 k.p.a.). Skoro więc w niniejszej sprawie w stosunku do M.A. pełniącej funkcję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ostródzie nie mogły mieć zastosowania przepisy art. 24 k.p.a., tym samym powyższe przepisy nie mogły być naruszone przez ich niezastosowanie, jak zarzuca się w skardze kasacyjnej. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Wykładnia tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że wolą ustawodawcy mającą uzasadnienie w zapobieganiu stronniczości w wydawaniu rozstrzygnięcia było wyłączenie pracownika organu drugiej instancji, który podejmował wcześniej czynności w sprawie związanej z wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej (podobnie na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy). W sytuacji, gdy pracownik ten bierze udział w postępowaniu prowadzonym ponownie, na skutek uchylenia decyzji przez organ drugiej instancji, nie zachodzi konflikt, o którym mowa w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Również zatem w takiej sytuacji brak byłoby podstaw do przyjęcia, że doszło do naruszenia ww. przepisów. Jedynie na marginesie wskazać należy, że gdyby doszło do naruszenia takiego przepisu zaskarżona decyzja winna zostać uchylona w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. i art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Nie zachodziłyby natomiast przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji ani tym bardziej nieważności postępowania przed sądem pierwszej instancji. Nieskuteczny okazał się zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez brak zastosowania środków określonych w ustawie, tj. brak uchylenia zaskarżonego postanowienia (punkt I ppkt 3 petitum skargi kasacyjnej). Podkreślić należy, że powyższy przepis zawiera normy ustrojowe. Sąd administracyjny może naruszyć ten przepis wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W tej sprawie Sąd rozpoznał skargę na postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oceniał ją pod kątem legalności. To zaś, czy ocena legalności zaskarżonego postanowienia była prawidłowa, czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem ww. przepisu ustrojowego. Sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia winny być wskazane w środku prawnym z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem – do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. Zarzucając naruszenie przepisów ustrojowych strona powinna bądź to wskazać konkretny przepis prawa, który Sąd I instancji powinien uwzględnić, a czego nie uczynił dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź ewentualnie przepis wskazujący inne kryterium kontroli (wykraczające poza zgodność z prawem). W niniejszej sprawie nie zaistniały sytuacje uzasadniające zarzut naruszenia wyżej wskazanego przepisu ustrojowego. Chybiony jest też zarzut dotyczący naruszenia art. 32 Konstytucji RP (punkt II ppkt 1 petitum skargi kasacyjnej). Naruszenia konstytucyjnej zasady równości obywateli wobec prawa i równości w prawie skarżąca kasacyjnie upatruje w naruszeniu jej prawa do zapoznania się z dokumentacją dotyczącą wszczętego w 2007 r. postępowania w sprawie samowoli budowanych na działkach nr [...] i nr [...] w miejscowości F. Podnosi, że dokumenty te zostały udostępnione A.K., gdy tymczasem jej udzielono informacji, że przedmiotowa dokumentacja archiwalna uległa zniszczeniu. Podkreślić należy, że przywołany w skardze kasacyjnej przepis art. 32 Konstytucji RP jest źródłem gwarancji a nie praw, a więc spełnia raczej rolę wzorca konstytucyjnego, który materializuje się w uchwalanych ustawach. Odnośnie do zagadnienia poruszonego w omawianej podstawie kasacyjnej wskazać należy na zawarty w art. 73 k.p.a. obowiązek organu stworzenia warunków gwarantujących stronie realną możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach administracyjnych. Możliwość rzetelnego zapoznania się z materiałem zebranym w aktach sprawy jest istotnym uprawnieniem procesowym gwarantującym stronie czynny udział w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), a w efekcie podejmowanie inicjatywy dowodowej, co ma istotne znaczenie w dochodzeniu do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). Kwestionując brak udostępnienia skarżącej części zgromadzonego materiału dowodowego w postaci akt postępowania wszczętego w 2007 r. autor skargi kasacyjnej nie sformułował jednak zarzutu, który odnosiłby się do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących udostępnianie akt czy zawierających odpowiednie gwarancje procesowe strony. Tym samym kwestia zapewnienia stronie postępowania administracyjnego dostępu do akt sprawy nie może być w skardze kasacyjnej skutecznie kwestionowana przez pryzmat wymagań konstytucyjnych odnoszących się do zasady równości, z pominięciem kodeksowych regulacji odnoszących się do tej sfery uprawnień procesowych. W konsekwencji niezakwestionowany skutecznie w skardze kasacyjnej i prawidłowo ustalony stan faktyczny prowadzi do słusznej konkluzji, że w sprawie nie doszło także do naruszenia przepisów prawa materialnego przez Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził naruszenia art. 49f Prawa budowlanego (punkt II ppkt 2 petitum skargi kasacyjnej). Jak wskazała skarżąca kasacyjnie do naruszenia tego przepisu miało dojść poprzez błędne jego niezastosowanie i uznanie, iż w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodzą podstawy do wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Zarzut ten ma w istocie charakter wtórny wobec zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Otóż zarzut ten został oparty na twierdzeniu, że stan faktyczny, przyjęty przez Sąd I instancji jako podstawa kontroli legalności postanowienia Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów legalizacyjnych, został wadliwie ustalony. Tymczasem stan faktyczny został ustalony prawidłowo i zasadnie Sąd Wojewódzki nie stwierdził naruszeń w tym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. W przeciwnym wypadku ich stawianie jest przedwczesne. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyroki NSA: z 29.09.2020 r., II OSK 1440/20 i z 6.08.2020 r., I OSK 2645/19; CBOSA). Do tego niewątpliwie zaś zmierza stanowisko skarżącej kasacyjnie poprzez konsekwentne zaprzeczanie temu, że od nadbudowy budynku gospodarczego minęło ponad 20 lat. W niniejszej sprawie zasadniczą okolicznością sporną dla strony skarżącej była kwestia daty wykonania przedmiotowej nadbudowy budynku gospodarczego. Ustalenie bowiem, że od zakończenia samowolnej budowy minęło co najmniej 20 lat (art. 49f ust. 1 Prawa budowlanego), jest warunkiem wszczęcia uproszczonej procedury legalizacyjnej. Skarżąca kasacyjnie nie wywiodła jednak skutecznego zarzutu naruszenia przepisów postępowania w zakresie odnoszącym się do ustalenia stanu faktycznego sprawy. Tym samym nie może skutecznie kwestionować uznanych za prawidłowe przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych oraz dowodów, które doprowadziły organy obu instancji do wniosku, że nadbudowa budynku gospodarczego powstała w okresie pomiędzy 2001 a 2003 rokiem. Prawidłowo ustalona przez organy data wykonania nadbudowy budynku gospodarczego, mająca oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym, wykluczała zatem możliwość przeprowadzenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Co istotne, organy nadzoru budowanego oraz Sąd I instancji działały w warunkach związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego toku postępowania wyrażonymi we wcześniejszym prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 5 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Ol 1018/23. Ustanowiona w art. 153 p.p.s.a. zasada związania oceną prawną powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne oraz sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Zaznaczyć zatem należy, że w wyroku z 5 marca 2024 r. Sąd zajął jednoznaczne stanowisko, że ustalona przez organy nadzoru budowlanego data wykonania samowolnych robót na okres "około 2001-2003 roku" odpowiada rzeczywistemu stanowi rzeczy, jako że wynika ze zgromadzonych w sprawie dowodów, w tym w szczególności przesłuchań wskazanych świadków. Sąd za dopuszczalne i prawidłowe w okolicznościach tej sprawy uznał ponadto takie ustalenie daty wykonania robót, tj. bez skonkretyzowania daty dziennej, co wynika z wielu okoliczności, w tym w szczególności czasookresu dokonania robót. Zastrzegł przy tym, że ustalenie to nie uniemożliwia rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. W orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie wskazuje się, że odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 153 p.p.s.a. może dotyczyć tylko dwóch sytuacji. Pierwsza z nich związana jest z ewentualną zmianą stanu faktycznego, gdy w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy organ stwierdzi, że stan faktyczny uległ zasadniczej zmianie i jest odmienny od przyjętego przez sąd, natomiast drugi z przypadków utraty mocy wiążącej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku sądu to zmiana stanu prawnego po wydaniu orzeczenia przez sąd (zob. np. wyrok NSA z 11.04.2013 r., I OSK 1790/11; CBOSA; T. Woś [w:] H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2016, art. 153 i powołane tam orzecznictwo). W rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z żadną z wymienionych wyżej sytuacji. Z całą pewnością nie nastąpiła zmiana stanu prawnego, która by spowodowała konieczność dokonania przez organ administracji nowych, samodzielnych ocen prawnych określonego stanu faktycznego. Nie można też przyjąć, że po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Ol 1018/23 miały miejsce istotne zmiany w stanie faktycznym sprawy, które spowodowałyby nieaktualność i, co za tym idzie, ustanie mocy wiążącej uzasadnienia tego orzeczenia. Skarżąca kasacyjnie nie wykazała bowiem, by po wydaniu ww. wyroku zostały ujawnione tego rodzaju nowe dowody, które w sposób jednoznaczny potwierdzałyby inną datę wykonania samowolnie robót przy nadbudowie budynku gospodarczego niż ustalona w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. Za taki nowy, wiarygodny dowód żadną miarą nie można zaś uznać oświadczenia E.P. zawartego w jej piśmie z 27 marca 2008 r. Wskazana w tymże piśmie data wykonania przedmiotowych robót na okres 1993-1994 roku nie została bowiem poparta żadnym innym, wiarygodnym materiałem dowodowym. Odnosząc się na koniec do wniosku dowodowego sformułowanego w skardze kasacyjnej wyjaśnić trzeba, że przesłanką skorzystania przez sąd administracyjny z uprawnienia przewidzianego w art. 106 § 3 p.p.s.a. jest stwierdzenie, że w sprawie występują istotne wątpliwości, których wyjaśnienie możliwe jest za pomocą przeprowadzenia dowodu z dokumentu. Przewidzianą w art. 106 § 3 p.p.s.a. możliwość przeprowadzenia przez sąd dowodu uzupełniającego z dokumentu należy rozumieć jako odnoszącą się do sytuacji wystąpienia istotnych wątpliwości związanych z oceną, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem, a nie do sytuacji wystąpienia wątpliwości związanych z ustaleniami zaistniałego w sprawie stanu faktycznego. Przepis powyższy nie może bowiem służyć podważeniu prawidłowości ustaleń faktycznych przyjętych przez sąd administracyjny za podstawę wyrokowania, z którymi strona skarżąca kasacyjnie się nie zgadza (por. wyrok NSA z 7.07.2023 r., III FSK 1284/22; CBOSA). W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, by takie istotne wątpliwości wystąpiły. Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że treść przedłożonego pisma Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego z 27 stycznia 2025 r. nie wnosi żadnych istotnych bądź nowych okoliczności mogących poprzeć zarzuty kasacyjne. Treść ogólnych wyjaśnień udzielonych tym pismem wnioskodawcy (A.P.) nie jest wiążąca dla organów administracji orzekających w tej konkretnej sprawie, której dotyczyło wystąpienie (co słusznie zastrzegł organ). Wobec stwierdzenia, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, skargę kasacyjną należało oddalić. Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji. Jednocześnie w pkt 2 wyroku Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek uczestnika postępowania o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Przepis art. 204 p.p.s.a. przewiduje – w razie oddalenia skargi kasacyjnej – możliwość zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych jedynie przez organ (pkt 1) lub przez skarżącego (pkt 2). Ustawodawca nie uregulował natomiast podstawy prawnej dla zwrotu kosztów postępowania na rzecz uczestnika postępowania kasacyjnego.