II OSK 665/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 1055/19 w sprawie ze skargi A. F. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 25 lipca 2019 r. nr OA.7721.7.14.2019 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 28 listopada 2019 r., II SA/Rz 1055/19, oddalił skargę A. F. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (dalej WINB) z dnia 25 lipca 2019 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: A. F. złożyła skargę na ww. decyzję WINB, utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krośnie (dalej PINB) z dnia 5 czerwca 2019 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie robót budowlanych związanych z wykonaniem skarpy na działce nr [...] w O. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił wniesioną skargę. Sąd wskazał, że decyzją z dnia 19 kwietnia 2018 r. Starosta Krośnieński zatwierdził projekt budowlany i udzielił Z. G. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr [...] i [...] w O., a 8 stycznia 2019 r. inwestorka zawiadomiła organ o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do jego użytkowania, do którego to organ nie wniósł sprzeciwu. Ustalono, że na mapie, na której sporządzono projekt zagospodarowania działek nr [...] i [...], stanowiący integralną część wydanej przez Starostę Krośnieńskiego decyzji o pozwoleniu na budowę, skarpa na działce nr [...] była już naniesiona. Na podstawie przeprowadzonych oględzin w dniu 15 kwietnia 2019 r. stwierdzono, że skarpa została wykonana na długości ponad 60m. Dolna krawędź skarpy przebiega w linii wyznaczonej przez znaki graniczne pomiędzy działkami nr [...] i [...], szerokość podstawy i wysokość skarpy w części północno-zachodniej wynoszą około 4m, w części środkowej 3m, natomiast w części południowo-wschodniej skarpa zanika przy granicy działki drogowej nr [...]. Górna półka skarpy znajduje się na poziomie części terenu działek nr [...] i [...], na których wybudowany jest budynek mieszkalny. Teren działek nr [...], [...] i [...] znajduje się powyżej terenu działki nr [...] należącej do skarżącej. Spór w sprawie dotyczy charakteru skarpy. Skarżąca twierdzi, że skarpa jest budowlą w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U.2019.1186; dalej p.b.), w związku z czym brak wykonania projektu i uzyskania pozwolenia na budowę powinien skutkować koniecznością rozbiórki bądź przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Przeciwnego zdania są organy, które twierdzą, że wykonana na spornej działce skarpa nie stanowi obiektu budowlanego i nie podlega kontroli Prawa budowlanego. Sąd podzielił stanowisko organów. W ocenie Sądu wykonanym pracom nie można przypisać charakteru czynności przygotowawczych związanych z rozpoczęciem budowy, o których mowa w art 41 ust. 1 p.b. Nie może przesądzać tego stosunkowo krótki okres pomiędzy podwyższeniem terenu – grudzień 2017 r. a rozpoczęciem procesu inwestycyjnego - 19 kwietnia 2018 r. – zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Po dokonaniu podwyższenia terenu przez E. G. nastąpiła zmiana po stronie właściciela. Inwestorka, która nabyła własność części działki [...], tj. działkę [...], przystępując do realizacji inwestycji na działkach [...] i [...] zastała stan aktualnie stwierdzony, co potwierdza projekt zagospodarowania działek [...] i [...] stanowiący integralną część wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie można zatem stwierdzić, że wykonane roboty stanowiły prace przygotowawcze do realizacji inwestycji. W ocenie Sądu prawidłowo organy przyjęły, że przeprowadzone działania stanowiły niwelację terenu, nie związaną z wykonaniem jakiegokolwiek obiektu budowlanego, które nie podpadają pod przepisy Prawa budowlanego. Skoro w wyniku wykonanych prac nie powstał obiekt budowlany nie można mówić o budowie, czy robotach budowlanych, bowiem pojęcia te dotyczą wyłącznie obiektów budowlanych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. F., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i "poprzedzające je postępowanie administracyjne oraz o wskazanie naruszeń i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania z uwzględnieniem wszystkich przepisów mających zastosowanie w sprawie", a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: - rażące naruszenie prawa materialnego poprzez przyjęcie prawidłowości dotychczasowego postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy w sprawie doszło do naruszenia art. 4 ust 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U.2004.92.880); - rażące naruszenie § 1 ust. 2 i § 3 ust. 3 i 5 uchwały nr XLVIII/990/14 Sejmiku Województwa Podkarpackiego z dnia 23 czerwca 2014 r. w sprawie Czarnorzecko - Strzyżowskiego Parku Krajobrazowego (Dz.Urz.Woj.Podk.2014.1944) w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, polegające na usunięciu śródpolnych zadrzewień i wykonaniu prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu działki nr [...], położonych w O. na terenie Gminy W.; - naruszenie art. 6 i 7 k.p.a. w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.) przez pominięcie analizy naruszeń przepisów o ochronie przyrody, jakie miały miejsce w niniejszej sprawie, które to zaniechanie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2022.329 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Prowadzone przez organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie postępowanie dotyczyło problematyki uregulowanej w przepisach Prawa budowlanego, należącej do kompetencji tych organów. Działając w ramach posiadanych kompetencji organy nadzoru budowlanego ustaliły, że w wyniku kontrolowanych w rozpatrywanej sprawie robót nie powstał żaden obiekt budowlany ani budowla w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane, która miałaby określony charakter i konkretną, samodzielną funkcję, pełniącą określoną rolę. Roboty te nie wymagały pozwolenia na budowę. Organy nadzoru budowlanego nie miały zatem uzasadnionych podstaw prawnych do prowadzenia postępowania w odniesieniu do przedmiotowych robót. Sąd I instancji stanowisko to zaakceptował. Jak już wyżej zaznaczono, podejmując kwestionowane przez skarżącą kasacyjnie decyzje organy nadzoru budowlanego działały w granicach swoich kompetencji, opierając się na przepisach Prawa budowlanego. Nie stosowały zatem przepisów ustawy o ochronie przyrody, ani unormowań dotyczących parku krajobrazowego. Kontrolując decyzje zapadłe w postępowaniu administracyjnym Sąd I instancji nie naruszył więc zarówno art. 4 ust 1 ustawy o ochronie przyrody, jak i § 1 ust. 2 i § 3 ust. 3 i 5 uchwały Sejmiku Województwa Podkarpackiego z dnia 23 czerwca 2014 r. w sprawie Czarnorzecko - Strzyżowskiego Parku Krajobrazowego w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody, gdyż organy nadzoru budowlanego nie stosowały w niniejszej sprawie tych przepisów. W konsekwencji, skoro w rozpatrywanej sprawie przepisy o ochronie przyrody nie miały zastosowania, WSA nie naruszył też art. 6 i 7 k.p.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a.. W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz.U.2021.2095 ze zm.) – wobec spełnienia warunków określonych w tym przepisie (zarządzenie Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z dnia 5 grudnia 2022 r.) – orzekł jak w sentencji wyroku.