II OSK 718/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 29 listopada 2024 r., sygn. akt II SA/Ke 513/24 w sprawie ze sprzeciwu H.K. oraz sprzeciwu A.M. i W.M. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 19 sierpnia 2024 r., znak: SKO.PZ-71/2990/191/2024 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zaskarżonym wyrokiem z 29 listopada 2024 r., sygn. akt II SA/Ke 513/24 oddalił sprzeciwy H.K. oraz A.M. i W.M. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach (dalej: "organ II instancji", "SKO") z 19 sierpnia 2024 r., nr SKO.PZ-71/2990/191/2024, którą na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.), dalej: "k.p.a.", uchylono decyzję Prezydenta Miasta Skarżyska-Kamiennej z 17 kwietnia 2024 r., znak WRPP1.6733.1.2022.MP w sprawie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. H.K. na powyższy wyrok złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej: "p.p.s.a." w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej: "p.u.s.a." w zw. z artykułem 134 § 1 p.p.s.a., przez nieuzasadnione przyjęcie, iż brak jest w niniejszej sprawie substratu zaskarżenia i pominięcie, iż sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc związany zarzutami czy wnioskami; - art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 134 p.p.s.a. wobec braku ustosunkowania się do zarzutów skargi, które pozwoliłoby dokonać oceny zasadności zapadłego wyroku w zakresie powołanych podstaw zaskarżenia; - art. 135 p.p.s.a. na skutek niezastosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, co było niezbędne dla końcowego jej załatwienia, przez niezrealizowanie obowiązku uchylenia zaskarżonej decyzji organu i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W oparciu o powyższe zarzuty zwrócono się o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a. skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do treści art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego. Wedle art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zaistniały okoliczności skutkujące nieważnością postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku wyłącznie w zakresie wyznaczonym podstawą skargi kasacyjnej. Wyjaśnić jednocześnie należy, że postępowanie sądowe w niniejszej sprawie prowadzone było w trybie art. 64e p.p.s.a., który zawęża kontrolę do oceny jedynie przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten daje organowi odwoławczemu uprawnienie do uchylenia decyzji organu I instancji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Kontrolując decyzję kasatoryjną wydaną w tym trybie sąd wojewódzki nie ocenia zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa. Taki zawężony zakres kontroli w założeniu miał przyśpieszyć postępowanie sądowoadministracyjne prowadzone w związku z wniesionym sprzeciwem, jak też gwarantuje, że nie zostanie rozstrzygnięta istota sprawy administracyjnej rzutująca na niebiorących udziału w postępowaniu uczestników. Innymi słowy, w takim postępowaniu sąd administracyjny ocenia, czy organ odwoławczy wydający decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a. jednak czyni to przez pryzmat przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w danej sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesione przez skarżącego kasacyjnie zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły stanowić wystarczającej podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku. Dokonując oceny prawidłowości wydania w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcia Sądu I instancji, w granicach objętych zarzutami skargi kasacyjnej, należało mieć na względzie, że kontrolowana decyzja SKO z 19 sierpnia 2024 r., wydana została po wydaniu uprzednio w tej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 września 2023 r., sygn. akt II OSK 1612/23. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 31 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Ke 78/2023, oddalającego sprzeciw od decyzji SKO w Kielcach z 24 czerwca 2023 r. znak SKO.PZ-71/3428/158/2022 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej operatora E. S.A. W ww. wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że brak przeprowadzenia przez organ I instancji analizy, o jakiej mowa w art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 977 z późn. zm.), dalej: "u.p.z.p.", jako istotna wada postępowania administracyjnego, musiał skutkować zastosowaniem art. 138 § 2 k.p.a. Obowiązek dokonania analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, wynika wprost z obowiązującego przepisu prawa. NSA jako niewadliwie uznał stanowisko WSA w Kielcach, że na aktualnym etapie postępowania wykluczona jest możliwość ustosunkowania się przez Sąd do zarzutów sprzeciwu, w którym kwestionuje się zasadność samej inwestycji i wskazuje na jej oddziaływanie na nieruchomości sąsiednie. Przyjęto, że kwestia ta, niezależnie od tego, że wykracza poza zakres kontroli wywołanej sprzeciwem, może podlegać ocenie wyłącznie na podstawie pełnego i obejmującego wszystkie wymagane prawem aspekty realizacji inwestycji, a więc w ramach prawidłowo przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego, w tym z uwagi na konieczność dokonania uprzednio analizy, o jakiej mowa w art. 53 ust. 3 u.p.z.p. oraz uwzględnienia specyfiki postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, do którego nie mają zastosowania reguły postępowania wynikające z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (np. zasada dobrego sąsiedztwa). Oceniając sprawę ponownie organ I instancji ustalił, że działka objęta wnioskiem stanowi własność osób fizycznych, sąsiedztwo inwestycji stanowi zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna po południowej stronie ul. [...] oraz ul. [...], budynki biurowe, handlowo-usługowe, Miejska Komunikacja Samochodowa oraz sklep spożywczo-przemysłowy. Inwestycja spowodowała liczne sprzeciwy okolicznych mieszkańców domagających się zablokowania przedmiotowej inwestycji, które wpływały do Prezydenta Miasta Skarżysko-Kamienna. W sprzeciwach podnoszono kwestie spadku wartości nieruchomości będących w sąsiedztwie wnioskowanej stacji bazowej oraz negatywnego wpływu na życie i zdrowie tych mieszkańców. Nadto, w ocenie organu I instancji, realizacja stacji bazowej telefonii komórkowej na terenie istniejącej zabudowy mieszkaniowej ograniczy kolejne inwestycje. W tych okolicznościach decyzją Prezydenta Miasta Skarżyska-Kamiennej z 17 kwietnia 2024 r., znak: WRPP1.6733.1.2022.MP odmówiono ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej operatora E. S.A. Mając na uwadze powyższe ustalenia należy stwierdzić, że ocena Sądu I instancji odnośnie istnienia okoliczności uzasadniających wydanie decyzji kasatoryjnej była prawidłowa. Podzielić należy stanowisko SKO, że w opisanej wyżej zaskarżonej decyzji organu I instancji, zabrakło pełnej analizy stanu faktycznego i prawnego, o którym mowa w art. 53 ust. 3 u.p.z.p. Nie dokonano bowiem analizy w zakresie przedłożonych przez inwestora materiałów dowodowych dotyczących oddziaływania planowanej inwestycji na tereny sąsiednie i wysokości na jakiej oddziaływanie to będzie się odbywało. Zatem nie dokonano ustaleń dotyczących stanu faktycznego i prawnego nieruchomości sąsiednich, możliwych oddziaływań związanych z charakterem inwestycji. Nadto do decyzji załączono załącznik graficzny w postaci mapy, na którym brak jest adnotacji co do skali, a także informacji, że pochodzi z zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Twierdzenie organu, że teren planowanego zamierzenia inwestycyjnego to "istniejąca zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna", nie zostało potwierdzone, gdyż z mapy załączonej do akt sprawy wynika, że działka ta jest niezabudowana. Prawidłowo zauważono także, że stanowisko organu I instancji jest również sprzeczne z treścią pkt 7.4. wniosku E. S.A., w którym wskazano, że "teren przeznaczony pod realizację planowanej inwestycji nie jest użytkowany". Zdaniem SKO, organ I instancji w żaden sposób nie wykazał, aby dla terenu inwestycji zostały wydane warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oraz decyzja o pozwoleniu na budowę dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Jednocześnie organ I instancji nie ocenił wniosku inwestora w kontekście wymogów formalnych jakie określa art. 52 ust. 2 u.p.z.p. Mimo wytycznych zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ponownie orzekający w sprawie organ I instancji nie dokonał zasadniczej w niniejszej sprawie analizy, o jakiej mowa w art. 53 ust. 3 u.p.z.p. Ponadto, po raz kolejny jako powód odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego Prezydent Miasta Skarżysko-Kamienna wskazał sprzeciw lokalnej społeczności, w sytuacji, gdy orzekające w sprawie WSA w Kielcach i Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie stwierdziły, że "brak akceptacji dla wnioskowanej zabudowy ze strony mieszkańców nie jest wystarczający, ponieważ sam protest nie mieści się w ramach prawnych przeszkód do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Nie ma bowiem przepisu prawa, który traktowałby taki protest jako prawną przyczynę odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego". Sąd I instancji słusznie podzielił stanowisko organu odwoławczego, że organ I instancji przed podjęciem rozstrzygnięcia w sprawie wydania decyzji o lokalizacji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej nie przeprowadził pełnej analizy stanu faktycznego i prawnego zgodnie z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. Nie wykonał zatem zaleceń wymienionych w wyroku NSA, mimo że z treści art. 153 p.p.s.a. wynika, iż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażona w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba, że przepisy prawa uległy zmianie. Wobec powyższego rację ma WSA wskazując, że SKO zasadnie uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Skarżysko-Kamienna z 17 kwietnia 2024 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Dokonanie merytorycznej oceny, czy istnieją podstawy prawne do odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego możliwie będzie jedynie na podstawie pełnej analizy stanu faktycznego i prawnego przeprowadzonej zgodnie z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. SKO nie mogło dokonać samodzielnych ustaleń w tym zakresie ponieważ okoliczności istotne dla sprawy, od których zależy jej rozstrzygnięcie, nie mogą być przedmiotem rozważań jedynie przed organem II instancji. Konieczne było zatem uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zasada dwuinstancyjności wymaga by to organ I instancji dokonał prawidłowej oceny materiału dowodowego w zakresie możliwych do zastosowania podstaw prawnych i wydał stosowne rozstrzygnięcie. Skoro wykazane zostało uchybienie w postępowaniu organu I instancji, to należało uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. Tak też uczyniono i nie można czynić skutecznego zarzutu w tym zakresie. Zdaniem NSA, ocena Sądu I instancji wyrażona w zaskarżonym wyroku, że organ odwoławczy w zaistniałych w sprawie okolicznościach miał podstawy aby wydać decyzję kasatoryjną była prawidłowa. Konieczność wykonania zaleceń wymienionych w wyroku NSA z 19 września 2023 r., sygn. akt II OSK 1612/23, tj. przeprowadzenie pełnej analizy stanu faktycznego i prawnego, zgodnie z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. w pełni uzasadnia uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., wskazać należy, że przepis ten ma charakter ogólny i stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Norma prawa zawarta w tym przepisie określa zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, tj. zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. nie odnosi się do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem, czyli przepis ten nie może zostać naruszony przez wadliwe dokonanie kontroli działalności administracji publicznej. Naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę (w niniejszej sprawie sprzeciw) uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, jak to ma miejsce w realiach niniejszej sprawy, nie oznacza naruszenia tego przepisu (por. wyroki NSA z dnia: 11 marca 2025 r. sygn. akt III OSK 151/22; 8 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 635/16; 5 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1636/11). Podobnie ocenić należy zarzut naruszenia art. 3 § 2a p.p.s.a. odnoszący się do zakresu kognicji sądów administracyjnych. Nie może ona zostać naruszona przez wadliwe dokonanie kontroli działania administracji publicznej, lecz poprzez przekroczenie przez sąd administracyjny kompetencji albo poprzez zastosowanie środka i/lub kryterium kontroli nieprzewidzianego w ustawie. Przepis ten mógłby zostać naruszony, gdyby Sąd I instancji w ogóle sprawy nie rozpoznał, albo rozpoznał z uwzględnieniem innego kryterium niż zgodność z prawem (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2024 r., sygn. III OSK 2149/23, LEX nr 3771495). Nie są również zasadne zarzuty naruszenia przepisu art. 141 § 4 w zw. z art. 134 p.p.s.a. Art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się Sąd I instancji, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, podano zarzuty sformułowane w skardze, stanowisko organu oraz wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala zatem na prześledzenie toku rozumowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach i poznanie motywów, jakimi kierował się, podejmując rozstrzygnięcie w sprawie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi postawione przez ustawodawcę w przepisie art. 141 § 4 p.p.s.a., umożliwiło przeprowadzenie kontroli instancyjnej i uwzględnia specyfikę kontroli sądowoadministracyjnej przeprowadzanej wskutek sprzeciwu. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 134 p.p.s.a wskazać należy, że skarżący kasacyjnie zdaje się nie dostrzegać odrębnych zasad rządzących się kontrolą sądowoadministracyjną inicjowaną sprzeciwem. Art. 64e p.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a, w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu bądź skargi. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Natomiast art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny "jedynie" przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 28 sierpnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1387/24, Legalis nr 3117840). Sąd I instancji nie był zatem uprawniony do wychodzenia poza ten ściśle określony zakres kontroli. W ocenie składu orzekającego powołanie, jako podstawy kasacyjnej, naruszenia art. 135 p.p.s.a. jest w realiach sprawy, całkowicie chybione. Zgodnie z ww. przepisem sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W art. 135 p.p.s.a jest mowa o skardze. Wobec powyższego przepis ten nie mógł znaleźć zastosowania w postępowaniu będącym konsekwencją wniesienia sprzeciwu, a Sąd wojewódzki nie mógł ww. przepisu naruszyć (por. wyrok NSA z 12 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 2540/24). Podsumowując należy wskazać, że w sprawie zaistniały okoliczności, które uzasadniały uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Rację ma sąd wojewódzki uznając, że sprzeciw podlegał oddaleniu bowiem zaistniały przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.