II OSK 744/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 14 grudnia 2023 r. sygn. akt II SAB/Op 52/23 w sprawie ze skargi A. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu w przedmiocie uchylenia, we wznowionym postępowaniu, decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, wyrokiem z 14 grudnia 2023 r., sygn. akt II SAB/Op 52/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu w przedmiocie uchylenia, we wznowionym postępowaniu, decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, w pkt 1 umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu do załatwienia sprawy A. K. z jego odwołania od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 16 marca 2023, nr [...], ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji obejmującej "Budowę Punktu Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych w [...], gmina [...]" na części działki nr [...], [...], obręb ewidencyjny [...], w pkt 2 stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, w pkt 3 stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w pkt 4 dalej idącą skargę oddalił i w pkt 5 zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżącego A. K. kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem datowanym na dzień 25 sierpnia 2023 r. A. K. złożył skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu (dalej SKO w Opolu) w przedmiocie załatwienia sprawy administracyjnej zainicjowanej jego odwołaniem od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 16 marca 2023r., nr [...], odmawiającej uchylenia własnej decyzji z dnia 15 lipca 2019 r., nr [...], ustalającej na rzecz Gminy [...] lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji obejmującej Budowę Punktu Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych w [...], gmina [...] na części działki nr [...], [...], obręb ewidencyjny [...], wydanej w sprawie wznowionej postanowieniem Wójta Gminy [...] z dnia 29 kwietnia 2022 r., nr [...], wydanym w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 3 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Op 303/21. W skardze skarżący podniósł, że wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Wójta Gminy [...] z dnia 15 lipca 2019 r., nr [...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji obejmującej Budowę Punktu Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych w [...], gmina [...] na części działki nr [...], [...], obręb ewidencyjny [...] (decyzją o lokalizacji) został złożony w dniu 12 marca 2020 r. w Urzędzie Gminy [...]. Postanowieniem z dnia 14 maja 2020 r., nr [...], Wójt Gminy [...] odmówił wznowienia postępowania wskazując, że skarżącemu nie przysługuje status strony w przedmiotowym postępowaniu. Na skutek wniesionego zażalenia z dnia 25 maja 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2020 r. uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, pouczając organ, że ustalenie statusu strony może nastąpić dopiero po wznowieniu postępowania. Następnie Wójt w dniu 18 grudnia 2020 r. wydał decyzję odmawiającą uchylenia decyzji o lokalizacji, twierdząc, że skarżącemu nie przysługuje status strony. Na skutek wniesienia przez stronę odwołania od tej decyzji SKO w Opolu decyzją z dnia 19 lutego 2021 r., nr[...], uchyliło ją w całości i orzekając co do istoty sprawy stwierdziło, że decyzja o lokalizacji została wydana z naruszeniem prawa, nie uchylając jej jednak z uwagi na przepis art. 53 ust. 8 u.p.z.p., zgodnie z którym nie uchyla się decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego w przypadku wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jeżeli upłynęło 12 miesięcy od jej doręczenia lub ogłoszenia. Od tej decyzji strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, który wyrokiem z 3 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Op 303/21, uchylił zaskarżoną decyzję SKO w Opolu oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 18 grudnia 2020 r., i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Na skutek powyższego wyroku Wójt postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2022 r., nr [...], wznowił postępowanie, a następnie decyzją z dnia 11 sierpnia 2022 r., nr [...], odmówił uchylenia decyzji o lokalizacji przedmiotowej inwestycji. Decyzję tę zaskarżyła strona w instancyjnym toku odwoławczym, a SKO w Opolu decyzją z dnia 10 listopada 2022 r., nr [...], uchyliło ją i przekazało sprawę organowi pierwszoinstancyjnemu do ponownego rozpatrzenia, zobowiązując Wójta m.in. do wypowiedzenia się co do wszystkich podnoszonych przez stronę zarzutów a także przeprowadzenia postępowania w kierunku wyznaczonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 3 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Op 303/21. Organ odwoławczy – jak zaznaczyła strona – wskazał przy tym na brak zasadności podważania przez Wójta stanowiska SKO w Opolu co do zakresu oddziaływania inwestycji, gdyż kwestia ta, i w konsekwencji kwestia posiadania statusu strony w postępowaniu lokalizacyjnym, została w sposób jednoznaczny rozstrzygnięta prawomocnym wyrokiem Sądu. W dalszych motywach podniósł skarżący, że Wójt ponownie decyzją z dnia 16 marca 2023 r., nr [...], odmówił uchylenia decyzji o lokalizacji. Decyzja ta i tym razem - na co zwrócił uwagę skarżący - została zaskarżona do SKO w Opolu, które pismem z dnia 16 maja 2023 r. poinformowało go, że sprawa nie może zostać załatwiona w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a., jako przyczynę niedotrzymania terminu wskazało ilość równolegle prowadzonych przez Kolegium spraw oraz konieczność dokonania przez skład orzekający analizy zgromadzonego w aktach materiału dowodowego. W piśmie tym SKO wskazało nadto, że przedmiotowa sprawa zostanie załatwiona w terminie do 31 lipca 2023 r. Następnie pismem z dnia 27 lipca 2023 r., ponownie zawiadomiło stronę o niemożności załatwienia sprawy w terminie wynikającym z art. 35 § 3 k.p.a., jako przyczynę – i tym razem – wskazało konieczność analizy przez wyznaczony skład orzekający materiału dowodowego oraz jego oceny w kontekście argumentacji podniesionej w odwołaniu. W piśmie tym poinformowano również stronę, że załatwienie sprawy nastąpi w terminie do 31 sierpnia 2023 r. Mając na względzie przyjęty przez organ odwoławczy tok procedowania strona pismem z dnia 9 sierpnia 2023 r. wniosła ponaglenie, którego zasadności nie uznało Kolegium i pismem z dnia 21 sierpnia 2023 r., nr [...], poinformowało skarżącego, iż brak jest podstaw do stwierdzenia przewlekłości w prowadzonym postępowaniu odwoławczym. Zdaniem Kolegium rozpoznanie przedmiotowej sprawy nie sprowadza się do prostej oceny znanego już wcześniej organowi materiału dowodowego, lecz wymaga wnikliwej analizy rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, tak w kontekście podnoszonych w odwołaniu obszernych zarzutów, jak też w kontekście zaleceń wynikających z wyroku WSA w Opolu z 3 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Op 303/21. Jednocześnie Kolegium zwróciło uwagę, że sprawa ma charakter skomplikowany, a ilość równolegle prowadzonych przez składy orzekające spraw jest znaczna, co przekłada się na czas trwania postępowania odwoławczych. W dalszych motywach skarżący podniósł, że Kolegium zwróciło się do organu pierwszoinstancyjnego o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego poprzez pozyskanie i przedłożenie dowodów z dokumentów potwierdzających fakt i termin wywieszenia na tablicy ogłoszeń w [...] (w innych miejscach zwyczajowo przyjętych) obwieszczeń skierowanych do sołtysa [...], za pismami z 27 maja, 21 czerwca i 15 lipca 2019 r., zawiadomienia o wszczęciu przedmiotowego postępowania administracyjnego (data publikacji na BiP Urzędu Gminy [...] oraz wywieszenia na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy [...]: 21 czerwca 2019 r.), zawiadomienia o postanowieniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 14 czerwca 2019 r. uzgadniającym projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (data publikacji na BIP Urzędu Gminy [...] oraz wywieszenia na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy [...] 28 maja 2019 r.) oraz zawiadomienia o decyzji z dnia 15 lipca 2019 r., nr [...], (data publikacji na BIP Urzędu Gminy [...] oraz wywieszenia na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy [...]: 16 lipca 2019 r.), a także o ustalenie sposobu zakończenia postępowania w przedmiocie zaskarżenia postanowienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 14 czerwca 2019 r. nr [...] uzgadniającego bez uwag projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. SKO wyznaczyło Wójtowi na odpowiedź 10-dniowy termin od dnia doręczenia powyższego pisma, zawiadamiając jednocześnie strony postępowania, że termin rozpatrzenia sprawy ulegnie ponownemu przedłużeniu do 30 września 2023 r. Zdaniem strony skarżącej z powyższego ewidentnie wynika bezpodstawne i świadome przedłużanie postępowania przez SKO w Opolu. W jego ocenie w toku całego postępowania od jego rozpoczęcia, zebrane zostały wszystkie występujące w sprawie dowody, w związku z czym SKO w Opolu bezzasadnie zwróciło się ostatnim pismem (z dnia 21 sierpnia 2023 r.) o doręczenie dodatkowych dowodów sprzed czterech lat, które, gdyby istniały, znajdowałyby się w aktach sprawy, szczególnie, że była ona już kilkukrotnie przedmiotem analizy zarówno organu pierwszej jak i drugiej instancji, a następnie WSA w Opolu. Równocześnie skarżący stwierdził, że poza bezpodstawnym kilkukrotnym wyznaczaniem kolejnych terminów załatwienia sprawy, organ nie podejmował żadnych czynności mających na celu załatwienie sprawy, a ostatnia czynność w postaci bezzasadnego zwrócenia się do organu pierwszej instancji o dostarczenie dowodów, które nie istnieją, jest ewidentnie pozorna i ma na celu po raz kolejny przedłużenie postępowania, a w dodatku nastąpiła dopiero po wniesieniu przeze mnie ponaglenia, kiedy to sprawa powinna już dawno zostać załatwiona mimo SKO jest w posiadaniu akt sprawy już od kwietnia br. tj. od ponad 4 miesięcy. W tych okolicznościach wniósł o stwierdzenie, że SKO w Opolu dopuściło się przewlekłego prowadzenia postępowania oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 7 dni, a także że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący wniósł także o wymierzenie organowi grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów i przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w wys. pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej odrzucenie ewentualnie o jej oddalenie. Organ wskazał, że postępowanie odwoławcze w tej sprawie zostało zakończone decyzją z dnia 26 września 2023 r., nr [...], uchylającą zaskarżoną decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 16 marca 2023 r., nr [...], w całości i orzekającą co do istoty sprawy poprzez stwierdzenie, że decyzja Wójta Gminy [...] z 15 lipca 2019 r., nr [...], ustalającą na rzecz Gminy [...] lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji obejmującej "Budowę Punktu Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych w [...], gmina [...]", na części działki nr [...], [...], obręb ewidencyjny [...], wydana została z naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku wskazał, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami, prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Istotne jest również i to, zwłaszcza z perspektywy niniejszej sprawy, że przepisy szczególne mogą przewidywać inne niż wymienione w k.p.a. terminy rozpoznania spraw przez właściwe organy administracji publicznej (na co zwrócił uwagę ustawodawca w treści art. 35 § 4 k.p.a.). Sąd podniósł, że o ile podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, że nie każde przekroczenie przez organ terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły, to jednakże dostrzegł, że nawet w sprawach o skomplikowanym charakterze organ powinien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 w zw. z art. 7, art. 8 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a.), czego w tej sprawie zabrakło. To uznanie stanowiło o stwierdzeniu, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, o czym orzeczono w pkt 2 wyroku. Niemniej jednak mając na uwadze charakter sprawy i poddanie ocenie istotnych jej okoliczności, w tym właśnie - w szczególności - stopnień jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym, czego dowodzi materiał dowodowy sprawy), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron Sąd uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wskazał przy tym, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, co ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Dokonując więc oceny, czy naruszenie prawa ma rażący charakter, nie można poprzestać wyłącznie na prostym zestawieniu terminów, ale należy wziąć pod uwagę wszelkie uwarunkowania, przede wszystkim wynikające z przepisów prawa materialnego obowiązki organu, które implikują podejmowanie czynności dla merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy. Zatem orzeczenie o kwalifikowanej (rażącej) formie przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Z taką formą w ocenie Sądu nie mamy do czynienia w tej sprawie, z przyczyn wyżej wskazanych. Samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia. W przekonaniu Sądu w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie zaistniała, albowiem nie zachodzi przypadek niedbałego czy lekceważącego braku podjęcia przez organ czynności i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa. W konsekwencji powyższego Sąd nie znalazł również podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., o czym orzekł w pkt 4 wyroku czy zasądzenia sumy pieniężnej. Skoro bowiem zaistniała bezczynność nie miała kwalifikowanego charakteru, to - w ocenie Sądu - orzeczenie w tym przedmiocie było zbędne i niecelowe. Równocześnie Sąd wskazał, że ustawodawca w art. 149 § 2 p.p.s.a., ukształtował uprawnienie sądu administracyjnego wymierzenia grzywny organowi lub przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej – stanowiąc, że "sąd może". Nie pozostawia także wątpliwości, że wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu, to przede wszystkim powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na bezczynność lub przewlekłość, którym jest zwalczenie bezczynności organów i przewlekłości postępowania oraz doprowadzenie do zakończenia postępowania w sprawie, co w sprawie nastąpiło bez konieczności dyscyplinowania organu grzywną. Wskazania przy tym zdaniem Sądu wymaga, że celem określonym w art. 149 p.p.s.a. jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań, polegających w szczególności na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, bądź też do zobowiązania organu do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Ponieważ postępowanie odwoławcze zostało zakończone decyzją z dnia 26 września 2023 r. nr [...] uchylającą zaskarżoną decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 16 marca 2023 r. nr [...] w całości i orzekającą co do istoty sprawy, to bezprzedmiotowym stało się zobowiązanie organu do załatwienia sprawy, gdyż postępowanie odwoławcze zostało ostatecznie zakończone. Tym samym skoro na dzień orzekania przez Sąd organ wydał już decyzję w sprawie, to w rezultacie zobowiązanie organu do rozpoznania sprawy w określonym terminie (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.) stało się bezprzedmiotowe. Uzasadnione stało się zatem umorzenie postępowania w tej części. Skargą kasacyjną A. K. zaskarżył powyższy wyrok w zakresie pkt 3 i 4 jego sentencji, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 149 § 1a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1-3, art. 12 § 1 i 2 i art. 7 k.p.a. i błędne uznanie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa ze względu na stopień skomplikowania sprawy w aspekcie prawnym i faktycznym, zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ a także postawy stron, które to względy nie zostały przez Sąd w żaden sposób uzasadnione i dostatecznie wyjaśnione, podczas gdy organ bezpodstawnie wyznaczał nowe terminy na załatwienie sprawy mimo, że przedmiotową sprawę analizował już kilkukrotnie w toku całego postępowania wznowieniowego, a następnie po upływie 4,5 miesiąca od otrzymania odwołania wraz aktami sprawy podjął pozorną czynność polegającą na bezpodstawnym wezwaniu organu pierwszej instancji do uzupełnienie postępowania dowodowego poprzez przedłożenie nieistniejących dowodów w sprawie mimo, że był w posiadaniu całości akt, co oznacza że organ ewidentnie nie stosował się do powołanych wyżej przepisów prawa i wyrażał brak załatwienia sprawy w obowiązującym go terminie, a postawa skarżącego i podejmowane przez niego czynności były wbrew twierdzeniu Sądu prawidłowe, natomiast postawa i czynności podejmowane przez organ wskazują na rażące naruszenia prawa w postaci przewlekłego prowadzenia postępowania, szczególnie że stwierdzona przez Sąd przewlekłość postępowania przyczynia się do zwiększenia ryzyka niezakończenia postępowania wznowieniowego zgodnie z wnioskiem skarżącego ze względu na zbliżający się upływ 5-letniego okresu, po którym uchylenie decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 15 lipca 20l9r., nr [...] ustalającej na rzecz Gminy [...] lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji obejmującej Budowę Punktu Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych w [...], gmina [...] na części działki nr [...], [...], obręb ewidencyjny [...], której to decyzji dotyczy postępowanie wznowieniowe, stanie się niemożliwe na podstawie powoływanych przez skarżącego przesłanek wznowienia postępowania; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 35 § 1-3 i art. 12 § 1 i 2 k.p.a. poprzez oddalenie wniosku o przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w wys. pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, błędnie twierdząc, że brak jest ku temu podstaw ze względu na brak w ocenie organu rażącego naruszenia prawa podczas gdy rażące naruszenie prawa nie jest przesłanką konieczną do wymierzenia organowi ww. grzywny i przyznania skarżącemu ww. sumy pieniężnej, a stwierdzona przez Sąd przewlekłość postępowania przyczynia się do zwiększenia ryzyka niezakończenia postępowania wznowieniowego zgodnie z wnioskiem skarżącego ze względu na zbliżający się upływ 5-letniego okresu, po którym uchylenie decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 15 lipca 2019 r., nr [...] ustalającej na rzecz Gminy [...] lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji obejmującej Budowę Punktu Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych w [...], gmina [...] na części działki nr [...], [...], obręb ewidencyjny [...], której to decyzji dotyczy postępowanie wznowieniowe, stanie się niemożliwe na podstawie powoływanych przez skarżącego przesłanek wznowienia postępowania. Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w części tj. w pkt 3 i 4 i, w razie uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa i przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w wys. pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w części tj. w pkt. 3 i 4 i przekazanie sprawy w wyżej zaskarżonym zakresie do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania skargowego i kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Z ostrożności procesowej, w przypadku nieuwzględnienia niniejszej skargi kasacyjnej, wniesiono o nieobciążanie skarżącego kosztami procesu ze względu na to, że nie jest on w stanie ich ponieść bez uszczerbku utrzymania koniecznego dla siebie i rodziny. Ponadto w skardze kasacyjnej zrzeczono się jej rozpoznania na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżący wnosząc kasację zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, po doręczeniu odpisu tej skargi, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna, w ocenie Sądu odwoławczego, nie zasługiwała na uwzględnienie. Przystępując do wyjaśnienia przesłanek oddalenia wniesionego środka odwoławczego zauważyć należy, iż przedmiotem oceny przed Sądem pierwszej instancji była zarzucana przewlekłość postępowania przed SKO w Opolu w przedmiocie załatwienia sprawy administracyjnej zainicjowanej odwołaniem skarżącego od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 16 marca 2023 r., nr [...], odmawiającej uchylenia własnej decyzji z dnia 15 lipca 2019 r., nr [...], ustalającej na rzecz Gminy [...] lokalizację inwestycji celu publicznego. Analiza akt przedmiotowej sprawy wskazuje, iż ww. decyzję z dnia 16 marca 2023 r., podjętą w trybie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., doręczono stronie skarżącej 21 marca 2023 r., zaś odwołanie z dnia 4 kwietnia 2023 r. wysłane zostało listem poleconym do organu pierwszej instancji. Następnie ten organ odwołanie to przekazał pismem z 13 kwietnia 2023 r. do SKO w Opolu. Rozpoznając zaś ten środek zaskarżenia organ odwoławczy pismem z dnia 16 maja 2023 r. poinformował strony, że sprawa nie może być załatwiona w terminie z art. 35 § 3 k.p.a., jednocześnie oznaczając termin załatwienia sprawy na dzień 31 lipca 2023 r. Z protokołu posiedzenia SKO w Opolu z dnia 27 lipca 2023 r. wynika, iż odroczono rozpoznanie sprawy celem analizy obszernego materiału. Dodatkowo zawiadomieniem z dnia 27 lipca 2023 r. ponownie poinformowano, o niemożności załatwienia sprawy w terminie z art. 35 § 3 k.p.a., przewidując nowy termin jej załatwienia do 31 sierpnia 2023 r. Przy czym dnia 21 sierpnia 2023 r. SKO w Opolu zwróciło się do Wójta Gminy [...] o przeprowadzenie postępowania uzupełniającego w trybie art. 136 k.p.a. przez pozyskanie i przedłożenie Kolegium dowodów z dokumentów potwierdzających fakt i termin wywieszenia na tablicy ogłoszeń w [...] obwieszczeń skierowanych do sołtysa [...] J. G. Pismami z dnia 31 sierpnia 23 r. Wójt Gminy [...] udzielił żądanej odpowiedzi a finalnie dnia 26 września 2023 r. wydano reformatoryjne rozstrzygnięcie w postępowaniu odwoławczym. Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku uznał, iż SKO w Opolu przy rozpoznawaniu odwołania skarżącego od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 16 marca 2023 r. (w ramach postępowania odwoławczego) pozostawało w przewlekłości, nie działając wnikliwie i szybko. Przyjęto, że decyzję organu pierwszej instancji doręczono 21 marca 2023 r. zaś odwołanie wniesione w kwietniu 2023 r. rozpoznano dopiero wydając decyzję dnia 26 września 2023 r. Sąd stwierdził, że nie każde przekroczenie przez organ terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły, to jednakże dostrzega, że nawet w sprawach o skomplikowanym charakterze organ powinien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 w zw. z art. 7, art. 8 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a.), czego w tej sprawie zabrakło. Ta konstatacja stanowiła podstawę do konkluzji, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, o czym orzeczono w pkt 2 wyroku. Jednakże uznano, iż przewlekłość ta nie miała charakteru kwalifikowanego, bowiem nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W skardze kasacyjnej kwestionowane jest to, że nie uznano ujawnionej przewlekłości za rażące naruszenie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej obrazy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 149 § 1a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1-3, art. 12 § 1 i 2 i art. 7 k.p.a. podniesiony w tym zakresie. Niewątpliwie zgodnie z art. 149 ust.1a p.p.s.a. Sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O "rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia (względnie braku zakończenia), lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W tradycyjnym ujęciu rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na akceptację w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. To przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13). Nie budzi zatem wątpliwości NSA, co przyznał Sąd pierwszej instancji, że postępowanie odwoławcze, które winno zakończyć się w terminie 30 dni (art. 35 § 3 k.p.a.) prowadzone było przewlekle i z naruszeniem przepisów o terminach załatwiania spraw albowiem trwało dłużej o 4 miesiące niż wymagają tego przepisy. Jednakże nie były to terminy przekroczone rażąco. Takie przekroczenie terminów w realiach tej sprawy nie można uznać za naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na akceptację w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Prawidłowo uznano w zaskarżonym wyroku, iż wskazywana w tej sprawie przewlekłość nie była wadliwością o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, a przede wszystkim nie może być oceniana jako drastyczne naruszenie prawa. Nie bez znaczenia jest także charakter niniejszej sprawy w szczególności - stopnień jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym, czego dowodzi materiał dowodowy sprawy), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ. Jedynie informacyjnie zauważyć należy, iż decyzja organu odwoławczego liczy 28 stron zawierając szczegółowe odniesienie się do zarzutów odwołania, co wymagało przecież dodatkowego czasu na weryfikację materiału dowodowego jak i zachowania dużej staranności przy opracowaniu motywów podjętego rozstrzygnięcia. Istotne dla tej oceny jest także i to, że w omawianym okresie w ramach postępowania odwoławczego SKO w Opolu podejmowało stosowne działania do wyjaśnienia ujawnionych wątpliwości występujących na etapie postępowania odwoławczego, bowiem 21 sierpnia 2023 r. zwróciło się do Wójta Gminy [...] o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, ważnego z uwagi na rozstrzygniecie organu pierwszej instancji, a to pozyskanie i przedłożenie określonych dowodów z dokumentów potwierdzających fakt i termin wywieszenia na tablicy ogłoszeń w [...] obwieszczeń skierowanych do sołtysa [...] J.G., co wiązało się z oceną czy brak udziału skarżącego w ocenianym postępowaniu administracyjnym, był zawiniony czy też nie - i w konsekwencji przełożyło się na uchylenie zaskarżonej decyzji i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy (art. 151 § 2 k.p.a.). Tym samym opisane okoliczności pozwalały na przyjęcie stanowiska wyrażonego w zaskarżonym wyroku, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wprawdzie oceniając brak rażącego naruszenia prawa przy ujawnionej przewlekłości Sąd pierwszej instancji jako okoliczność ją potwierdzającą wskazał również "postawy stron", przy czym nie wyjaśnił, co należy rozumieć pod tym stwierdzeniem. Jednakże wadliwość w tej części w zakresie art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wpływa generalnie na ocenę prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji co do przedstawionego wyżej charakteru ujawnionej przewlekłości. Przywoływane w tym zakresie w skardze kasacyjnej naruszenie prawa nie może być ocenione jako mające istotny wpływ na wynik sprawy. Niemniej jednak poza tym elementem uzasadnienia zaskarżonego wyroku, zdaniem Sądu odwoławczego, kwestionowane orzeczenie spełnia wymogi w zakresie art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd pierwszej instancji stwierdził występującą przewlekłość postępowania i dlaczego nie uznał jej jako rażącej a także dlaczego w pozostałym zakresie oddalił skargę jak i dlaczego umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania SKO w Opolu do załatwienia sprawy skarżącego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu pierwszej instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ponadto, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło. Nie zasługiwał na uwzględnienie także kolejny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 35 § 1-3 i art. 12 § 1 i 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w zakresie nieprzyznania skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim. Suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. jest - podobnie jak grzywna - środkiem dyscyplinująco-represyjnym o charakterze dodatkowym, który powinien być stosowany z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić go należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, co stanowi zaprzeczenie zasady demokratycznego państwa prawnego, a jednocześnie nadal pozostaje obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (zob. np. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2020 r. sygn. akt II GSK 127/20). Taka sytuacja nie miała miejsca w kontrolowanej sprawie. Rozstrzygnięcie w przedmiocie sumy pieniężnej zasądzanej w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny i jest zależne wyłącznie od uznania sądu. Ustawodawca pozostawił zatem sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jego sprawy. Natomiast w przypadku skorzystania przez sąd z tej instytucji, wskazany przepis nie zawiera żadnych przesłanek, którymi miałby kierować się sąd ustalając wysokość sumy pieniężnej - patrz wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2024 r. I OSK 2414/23. Nie można dopatrywać się naruszenia powołanych w kasacji przepisów (art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 35 § 1-3 i art. 12 § 1 i 2 k.p.a.) w tym, że sąd wydał orzeczenie o treści niezgodnej z oczekiwaniami strony co do żądania przyznania określonej sumy pieniężnej. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela i uznaje za własny pogląd wyrażony w wyroku tut. Sądu z dnia 23 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 2494/22, że stosowanie wobec organu środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a. jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Wybór odpowiedniego środka powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na przewlekłość/bezczynność, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie, aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu przewlekłości w postępowaniu. W zakresie wyboru środka dyscyplinującego organ, sąd administracyjny dysponuje swobodą zbliżoną do uznania administracyjnego. Oznacza to, że kontrola w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zastosowanego środka pieniężnego polega przede wszystkim na ocenie zachowania ustawowych granic stosowanej instytucji materialnoprawnej, a ponadto, czy wybór oparty został na obiektywnych kryteriach wynikających z celu stosowanych norm. Podkreślić przy tym trzeba, że uznanie sądowe cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (wyrok NSA z dnia 13 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3194/21). W okolicznościach tej sprawy Sąd przede wszystkim powołał się na swoje uprawnienie, "że może" wymierzyć organowi grzywnę lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną i generalnie podniósł, że jest to uwarunkowane celem skargi na bezczynność czy przewlekłość postępowania, którym jest zwalczanie przewlekłości/bezczynności organu oraz doprowadzenie do zakończenia postępowania, co w tej sprawie nastąpiło bez konieczności dyscyplinowania organu. Podniósł także, iż przedmiotowa przewlekłość nie miała kwalifikowanego charakteru to niecelowe, zbędne było orzekanie w tym zakresie. Niewątpliwie stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. o przyznanie od organu na rzecz skarżącego określonej sumy pieniężnej sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony w każdym przypadku, o którym mowa w § 1 tego artykułu, a więc m.in. w przypadku określonym w § 1 pkt 3, tj. w razie stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Brzmienie tego przepisu nie uzależnia możliwości przyznania sumy pieniężnej od uprzedniego stwierdzenia rażącego charakteru przewlekłości postępowania. Przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. nie tylko nie wskazuje explicite na tę przesłankę, ale i nie zawiera węższego odesłania do art. 149 § 1a p.p.s.a. Innymi słowy, do przewidzianej w art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwości przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej wystarczające jest samo stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, bez konieczności jednoczesnego stwierdzenia, że doszło do tego z rażącym naruszeniem prawa- patrz wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2024 r. sygn. akt I FSK 1930/23. Niemniej jednak, przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. W konsekwencji suma pieniężna może być przyznana w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłości lub bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego. Trafnie jednak Sąd pierwszej instancji uznał, że przedmiotowa przewlekłość nie miała szczególnego charakteru uzasadniającego zastosowanie normy art. 149 § 2 p.p.s.a., gdyż w sprawie nie zachodzi przypadek niedbałego czy lekceważącego braku podjęcia przez organ czynności i braku woli załatwienia sprawy, a i nie można przyjąć, iż skarżący doznał krzywdy na skutek wadliwego działania administracji publicznej, uwzględniając realia tej sprawy, czego także nie wykazała skarga kasacyjna. Powoływanie się przez Sąd pierwszej instancji na brak kwalifikowanego naruszenia prawa w zakresie ujawnionej przewlekłości ma niewątpliwie także wpływ na ocenę przyznania stronie skarżącej określonej sumy pieniężnej. Jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie NSA - o ile stwierdzenie rażącej bezczynności lub przewlekłości nie jest warunkiem koniecznym do przyznania sumy pieniężnej, to wystąpienie w danej sprawie kwalifikowanej bezczynności lub przewlekłości jest, z reguły, istotnym argumentem przemawiającym za skorzystaniem przez sąd z fakultatywnych środków prawnych przewidzianych w art. 149 § 2 p.p.s.a. Suma pieniężna może być przyznana w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłości lub bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego - patrz wyrok z dnia 3 kwietnia 2024 r. sygn. akt II OSK 965/23. Skoro w realiach tej sprawy nie uznano, iż organ dopuścił się przewlekłości o szczególnym charakterze uzasadniającym zastosowanie konstrukcji prawnej z art. 149 § 2 p.p.s.a., to zdaniem NSA, w zaskarżonym wyroku słusznie oddalono żądanie skargi przyznania skarżącemu od organu wskazywanej sumy pieniężnej. Dotąd powiedziane uzasadniało przyjęcie stanowiska, iż skarga kasacyjna jako nie posiadająca usprawiedliwionych podstaw nie zasługiwała na uwzględnienie. Z tych powodów na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.