II OSK 781/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Gdesz (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 grudnia 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 1324/24 w sprawie ze skargi G. J. na czynność Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie w przedmiocie włączenia karty ewidencyjnej zabytku archeologicznego lądowego do wojewódzkiej ewidencji zabytków 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie na rzecz G.J. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 10 grudnia 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 1324/24, po rozpoznaniu skargi G.J., stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie w przedmiocie włączenia karty ewidencyjnej zabytku archeologicznego lądowego z [...] listopada 2021 r. - stanowiska archeologicznego [...] zlokalizowanego w m. [...], gmina [...], do wojewódzkiej ewidencji zabytków w zakresie działek [...] i [...] oraz zasądził zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji stwierdził, że obowiązkiem organu jest wykazanie, że obszar, którego kartę ewidencyjną włącza do wojewódzkiej ewidencji zabytku archeologicznego, charakteryzuje się cechami uzasadniającymi objęcie go szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową, jako zabytek nieruchomy, będący powierzchnią lub podziemna pozostałością egzystencji i działalności człowieka, złożoną z nawarstwień kulturowych i znajdujących się w nich wytworów bądź ich śladów. W przedmiotowej sprawie organ tego zaniechał. Podkreślono, że choć procedura włączania karty do wojewódzkiej ewidencji nie wymaga sformalizowanego postępowania jurysdykcyjnego, to nie może być ona pobieżna ani obarczona rażącymi brakami w ustaleniach faktycznych, szczególnie w sytuacji, gdy na spornych działkach, jak twierdzi skarżący, nie prowadzono wcześniej badań archeologicznych ani nie odnaleziono żadnych elementów zabytkowych. Sąd uznał, iż organ nie wykazał, że zaskarżona czynność, na skutek której skarżący doznał ograniczeń w uprawnieniach właścicielskich względem przedmiotowych działek, nie została dokonana w sposób arbitralny i że nie nosi ona cech dowolności. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Krakowie, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie: 1) art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej Ppsa) poprzez wadliwe przyjęcie - wbrew zebranemu w aktach sprawy materiałowi dowodowemu - że czynność włączenia karty ewidencyjnej zabytku archeologicznego lądowego działek nr 1[...] i [...] do WEZ została przez organ dokonana bez należytego ustalenia, że teren ten nosi cechy, które uprawniają go do uznania za nieruchomy zabytek archeologiczny, podczas gdy w aktach administracyjnych znajdują się dokumenty w sposób oczywisty temu przeczący, 2) art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 pkt 4, art. 4 pkt 2 i 5 oraz art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1292, dalej uozoz) poprzez nieuwzględnienie ustawowych kompetencji i zadań wojewódzkiego konserwatora zabytków do sprawowania szeroko rozumianej ochrony nieruchomość lub rzeczy ruchomych, ich części lub zespołów, będących dziełem człowieka lub związanych z jego działalnością i stanowiących świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. W oparciu o wskazane podstawy kasacyjne wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm prawem przewidzianych. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 4.1. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. 4.2. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej Ppsa), ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała jej przeprowadzenia. 4.3. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca. Przy tym, zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. 4.4. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu, uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom tego przepisu. Zostało ono sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w powyższym przepisie prawa i pozwala ustalić przesłanki, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie oraz podstawę prawną wyroku. Wprawdzie Sąd Wojewódzki stwierdził w uzasadnieniu orzeczenia, że zarzut włączenia karty ewidencyjnej zabytku archeologicznego lądowego do WEZ w zakresie działek nr [...] i [...] bez należytego ustalenia, czy teren ten nosi cechy, które uprawniają organ do uznania go za nieruchomy zabytek archeologiczny jest "niezasadny", jednak dalsza argumentacja Sądu wskazuje, że organ w istocie zaniechał wykazania takich cech w stosunku do ww. zabytku archeologicznego, co w konsekwencji stawiło przyczynę stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności przez Sąd I instancji. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny ocenił sformułowanie co do niezasadności zarzutu jako uchybienie niemające istotnego wpływu na wynik sprawy. 4.5. Odnosząc się zaś do kluczowego dla sprawy zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i 2 Pusa w zw. z art. 3 pkt 4, art. 4 pkt 2 i 5 oraz art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a uozoz należy uznać go za niezasadny. Podkreślić należy, że włączenie zabytku, w tym zabytku archeologicznego do wojewódzkiej ewidencji zabytków nie jest formą ochrony zabytków, o której mowa w art. 7 uozoz, lecz stanowi swoisty środek wstępnej ochrony. Jest to czynność materialno-techniczna, która nie jest poprzedzona sformalizowanym postępowaniem administracyjnym, co jednak nie oznacza, że może być ona arbitralna. Brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Włączenie karty zabytku archeologicznego do ewidencji musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go ochroną zarówno w świetle art. 3 pkt 4, jak i art. 3 pkt 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a uozoz ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo uznał, opierając się na całokształcie materiału dowodowego, że organ nie wykazał istnienia ww. wartości w odniesieniu do działek skarżącego, które znalazły się w granicach stanowiska archeologicznego [...] zlokalizowanego w m. [...], gmina [...], włączonego do WEZ. W rozpoznawanej sprawie dokonane przez organ w tym zakresie ustalenia faktyczne, a także powierzchowna argumentacja zawarta zarówno w odpowiedzi na skargę jak i skardze kasacyjnej, nie pozwala na przyjęcie, że istniały ku temu uzasadnione podstawy, a tym samym na uznanie, że działania organu nie były dowolne. Zaakcentować w szczególności należy, że z karty ewidencyjnej zabytku archeologicznego lądowego (dalej KEZAL) wynika, iż na stanowisku archeologicznym [...] ujawniono 1 fr. ceramiki ([...]) oraz 6 fr. ceramiki ([...]). Materiał zgromadzony w aktach sprawy nie daje jednak odpowiedzi na pytanie, na której z działek ślady te zostały odnalezione. W przedmiotowej sprawie kwestia ta ma istotne znaczenie, ponieważ stanowisko archeologiczne swoimi granicami obejmuje teren [...] działek. Nie wiadomo zatem, czy ww. pozostałości egzystencji i działalności człowieka zostały odnalezione na nieruchomościach skarżącego, czy też odnaleziono je na innej nieruchomości. Wątpliwości tych organ nie wyjaśnił. W skardze kasacyjnej zacytowano wprawdzie konkluzje zawarte w sprawozdaniu z badań powierzchniowych obszaru [...] (część zachodnia), lecz odnoszą się one zbiorczo (ogólnie) do 31 odkrytych lub pozytywnie zweryfikowanych stanowisk znajdujących się na tym obszarze. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego samo stwierdzenie przez organ, że działki nr [...] i [...] znalazły się w granicach stanowiska [...] w wyniku przeprowadzonych szeroko zakrojonych badań archeologicznych prowadzonych cyklicznie, nie stanowi wystarczającej podstawy do tego aby uznać, iż nieruchomości skarżącego charakteryzują się cechami, o których mowa we wskazanych uprzednio przepisach uozoz. Tym samym działanie organu polegające na włączeniu KEZAL w zakresie działek skarżącego do WEZ należało uznać za dowolne, co słusznie dostrzegł Sąd I instancji. 4.6. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 2 Ppsa.