II OSK 798/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 lutego 2024 r. sygn. akt II SAB/Po 126/23 w sprawie ze skargi C. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu w przedmiocie wydania zaświadczenia oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 lutego 2024 r. sygn. akt II SAB/Po 126/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi C. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P., umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu do rozpoznania zażalenia z dnia 16 lutego 2022 r. w przedmiocie wydania zaświadczenia (pkt 1), stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności (pkt 2), stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3), przyznał od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz skarżącej sumę pieniężną w wysokości 500 zł (pkt 4), zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz skarżącej kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 5). W skardze kasacyjnej C. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. zaskarżyła ww. wyrok w części obejmującej pkt 4 wyroku, ponad kwotę 500 zł, zarzucając mu naruszenie: 1) art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.) przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyznaniu skarżącej kasacyjnie sumy pieniężnej tylko w wysokości 500 zł podczas gdy w toku badania sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu doszedł do niebudzącego wątpliwości przekonania, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu dopuściło się bezczynności i miało to miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2) art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. przez błędną wykładnię pojęcia sumy pieniężnej, a w konsekwencji bezzasadne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, że przyznana od organu na rzecz skarżącej suma pieniężna stanowi środek dyscyplinująco-represyjny co skutkowało przyznaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu od organu na rzecz skarżącej tylko kwoty 500 zł podczas gdy, suma pieniężna określona w art. 149 § 2 in fine p.p.s.a. ma charakter kompensacyjny zbliżony do zadośćuczynienia, którego podstawowym celem jest zrekompensowanie stronie dolegliwości, niedogodności, negatywnych przeżyć, na jakie została narażona wskutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania; 3) art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. polegające na nienależytym uwzględnieniu przez Wojewódzki-Sąd Administracyjny w Poznaniu wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności faktu, że wskutek rażącej bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu, które nosiło znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, skarżąca zmuszona była zwrócić dotację ze środków unijnych w wysokości 15.000.000,00 zł na realizację inwestycji budowlanej na terenie [...] w P., jak również poniosła szkodę w wysokości co najmniej 2.000.000,00 zł związaną z pracami przygotowawczymi do realizacji inwestycji, której to szkody przyznana kwota 500 zł w żaden sposób nie rekompensuje. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie punktu 4 i przyznanie od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie sumy pieniężnej w wysokości 31.731 zł, tj. w maksymalnej wysokości określonej przez art. 149 § 2 p.p.s.a., a ponadto o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka zakwestionowała, wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pogląd prawny jakoby suma pieniężna przyznana od organu w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. stanowiła środek dyscyplinująco - represyjny. Funkcję represyjną i prewencyjną spełnia wyłącznie grzywna, stanowiąca karę dla organu za szczególnie naganny przypadek zwłoki. Z kolei, suma pieniężna przyznana od organu na rzecz skarżącego ma charakter wyłącznie kompensacyjny. Celem sumy pieniężnej jest zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej oraz rekompensata straty poniesionej przez stronę postępowania na skutek bezczynności organu. Suma pieniężna może być przyznana w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłości lub bezczynności o szczególnym, kwalifikowanym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego. Nie sposób zgodzić się z oceną prawną instytucji sumy pieniężnej określonej wart. 149 § 2 p.p.s.a. dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu. W ocenie skarżącej kasacyjnie błędna ocena prawna doprowadziła do rażącego zaniżenia rekompensaty przyznanej od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu. Postępowanie Sądu było o tyle nieuprawnione, że z jednej strony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd jednoznacznie stwierdza, że "faktyczna aktywność Kolegium rozpoczęła się po wniesieniu skargi na bezczynności, co miało miejsce w maju 2023 r. Rozstrzygnięcie Kolegium i tak nie zostało od razy wydane, ponieważ skarżąca musiała czekać jeszcze do początku lipca 2023 r. Z drugiej zaś strony Sąd podkreśla, że przyznanie sumy pieniężnej powinno mieć miejsce w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy i odnosić ją należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, co stanowi zaprzeczenie zasady demokratycznego państwa prawnego. Przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wadliwej optyki na kwestię przyznania sumy pieniężnej spowodowało także, że Sąd ustalając jej wymiar całkowicie abstrahował od kwestii szkody poniesionej przez skarżącą kasacyjnie, która w niniejszej sprawie sprowadza się do utraty dotacji w kwocie blisko 15.000.000 zł. Uwzględniając całokształt okoliczności niniejszej sprawy, które zdaniem skarżącej kasacyjnie nie zostały należycie uwzględnione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w pełni uzasadnionym było przyznanie od organu sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości, tj. kwoty 31.731 zł. Za wnioskiem tym przemawiają poniższe okoliczności. Rażąca bezczynność organu trwała 17 miesięcy, podczas gdy ustawowy termin trwania postępowania odwoławczego wynosi miesiąc. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, na żadnym etapie postępowania odwoławczego nie dopełniło ciążącego na nim obowiązku poinformowania stron postępowania o braku możliwości dochowania ustawowych terminów rozpoznania sprawy. Organ nie wykazał przy tym żadnej aktywności, która choćby pośrednio, zmierzałaby do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wykazało się też lekceważącą postawą nie tylko wobec ustawowych obowiązków, lecz przede wszystkim wobec skarżącej kasacyjnie. Organ miał bowiem świadomość, co skarżąca kasacyjnie wielokrotnie podkreślała w swoich pismach o przyspieszenie rozpoznania sprawy, że opieszałość w rozpoznaniu sprawy doprowadzi do powstania po stronie skarżącej kasacyjnie znacznej szkody w postaci utraty unijnego dofinansowania. Suma pieniężna w wysokości 500 zł w żaden sposób nie spełnia swojego kompensacyjnego celu. Należy mieć na względzie, że skarżąca kasacyjnie otrzymała dofinansowanie w kwocie 15.000.000,00 zł., które obowiązana była zwrócić wobec opieszałości organu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Skarżąca kasacyjnie Spółka kwestionuje wyrok Sądu I instancji jedynie w zakresie przyznanej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej. Wskazać zatem należy, że stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6, tj. do wysokości pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Omawiany środek prawny stanowi swoiste zadośćuczynienie dla strony za ignorowanie jej uzasadnionego interesu prawnego w terminowym załatwieniu sprawy i rekompensatę negatywnych przeżyć związanych z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Dodatkowo pełni funkcję sankcji dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania (por. wyroki NSA z 15 czerwca 2021 r. II OSK 627/21, z 16 grudnia 2020 r. II OSK 2591/20 oraz 9 kwietnia 2024 r., II OSK 36/24; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyznanie stronie sumy pieniężnej pozostaje bez wpływu na przysługujące jej od organu odszkodowanie. Ma być ono natomiast swego rodzaju rekompensatą za krzywdę moralną spowodowaną bezczynnością organu i za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich strona doznała na skutek opieszałego sposobu rozpoznawania jej sprawy przez organ (wyroki NSA z 11 maja 2018 r., I OSK 2230/17; z 1 sierpnia 2018 r., II OSK 1216/18 oraz z 4 grudnia 2018 r., II GSK 1551/18; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd nie jest związany wnioskiem ani zakresem żądania strony, zaś oceniając przesłanki do przyznania sumy pieniężnej bierze pod uwagę indywidualne okoliczności sprawy, zarówno leżące po stronie organu, jak i samej strony, takie jak np. czas trwania postępowania, stopień bezczynności, jej okoliczności indywidualne i dolegliwości, jakich w związku z tym mogła doświadczyć strona, rodzaj sprawy, w której nastąpiła bezczynność jak i przewlekłość oraz jej znaczenie dla strony skarżącej. Rozstrzygnięcie w przedmiocie sumy pieniężnej oparte jest na instytucji uznania sędziowskiego. Dlatego też ewentualna ingerencja sądu drugiej instancji w tę sferę dyskrecjonalnej władzy sędziowskiej powinna być ograniczona do przypadków oczywistego, niebudzącego wątpliwości, przekroczenia granic uznania sędziowskiego (wyroki NSA z 23 listopada 2022 r., II OSK 557/22 oraz z 3 kwietnia 2024 r., II OSK 965/23, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadniając zasadność przyznania kwoty pieniężnej Sąd I instancji uznał, że zastosowanie omawianego środka jest zasadne z uwagi na fakt, iż organ administracji publicznej dopuścił się bezczynności o charakterze rażącym. Sąd zaznaczył przy tym, że przyznanie sumy pieniężnej jest zasadna w sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, co stanowi zaprzeczenie zasady demokratycznego państwa prawnego, a jednocześnie nadal pozostaje obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Oceny tej co do zasady skarżąca kasacyjnie nie zakwestionowała. Skarżąca kasacyjnie Spółka kwestionując wysokość przyznanej przez Sąd I instancji sumy pieniężnej stara się natomiast wykazać, iż opieszałość Kolegium doprowadziła ją do utraty przyznanego dofinansowania, co skutkowało koniecznością zwrotu kwoty 15.000.0000 zł. Argumentacja skarżącej kasacyjnie nie mogła okazać się skuteczna. Dostrzec bowiem trzeba, że bezczynność będąca przedmiotem niniejszego postępowania, miała miejsce na etapie postępowania wywołanego zażaleniem na postanowienie Prezydenta Miasta o odmowie wydania zaświadczenia o oczekiwanej przez skarżącą kasacyjnie treści. Już po wniesieniu skargi na bezczynność Kolegium postanowieniem z dnia 25 lutego 2021 r. nr SKO.P.4.20.2021 utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Następnie wyrokiem z 10 lutego 2022 r., II SA/Po 463/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Spółki na postanowienie Kolegium, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 października 2023 r. II OSK 1199/22 oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku. Nie jest zatem tak jak wskazuje skarżąca kasacyjnie, że konieczność zwrotu ww. kwoty, w związku z nieprzedłożeniem zaświadczenia, wynikała z opieszałości organu w rozpoznaniu zażalenia na postanowieniem o odmowie wydania zaświadczenia. Skarżąca kasacyjnie zaświadczenia tego nie uzyskałaby niezależnie od terminu rozpoznania sprawy przez Kolegium. Brak jest zatem związku między opieszałością organu, a wskazywanymi przez Spółkę okolicznościami, mającymi przemawiać za przyznaniem sumy pieniężnej w wyższej kwocie. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.