II OSK 810/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.S. i R.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1244/23 w sprawie ze skargi A.S. i R.S. na uchwałę Rady Gminy L. z dnia [...] 2021 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi L. oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 28 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1244/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.S. i R.S. na uchwałę Rady Gminy L. z dnia [...] 2021 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi L., stwierdził nieważność części graficznej zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek numer [...] i [...], obręb L., w zakresie wyznaczonej na tych działkach linii zabudowy (pkt I), oddalił skargę w pozostałej części (pkt II) i zasądził od Gminy L. solidarnie na rzecz skarżących A.S. i R.S. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt III). Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Pismem z 16 sierpnia 2023 r. R.S. i A.S. wnieśli skargę na wyżej powołaną uchwałę zaskarżając ją: 1. w zakresie § 2 ust. 1 pkt 3, § 3 ust. 1 pkt 6, w części odnoszącej się do usytuowania nieprzekraczalnej linii zabudowy w obrębie działki ew. nr [...] oraz załącznika graficznego dla terenu oznaczonego symbolem 3MNU1 w zakresie działki nr [...] i [...] w części określającej nieprzekraczalną linię zabudowy od strony dróg publicznych oznaczonych symbolami 2KDZ1 oraz 3KDZ2, 2. w zakresie § 43, w części odnoszącej się do działki ew. nr [...] oraz załącznika graficznego dla terenu oznaczonego symbolem 22R1. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 21, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej: "Konstytucja RP") w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2020 r. poz. 1740 z późn. zm., dalej: "k.c.") przez przekroczenie władztwa planistycznego przy uchwaleniu zaskarżonej uchwały, polegające na: a. zbyt daleko idącej i nieproporcjonalnej ingerencji w sferę uprawnień właścicielskich przez ograniczenie możliwości zabudowy działki nr [...] należącej do skarżącego, mimo że nie jest to uzasadnione, w szczególności w kontekście tego, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący dla działek sąsiednich, o takim samym faktycznym przeznaczeniu i użytkowaniu, nie przewiduje tak daleko idących ograniczeń, a także pominięciu interesu indywidualnego kosztem nieuzasadnionego prymatu interesu publicznego, b. zakazie lokalizowania na znacznej części działki nr [...] oznaczonej na rysunku planu symbolem 22R1 nowych budynków, mimo że stanowi także działkę siedliskową z istniejącą zabudową zagrodową, c. naruszeniu prawa własności spowodowanego całkowicie dowolnym określeniem sposobu zagospodarowania nieruchomości objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przy jednoczesnym pominięciu stanowiska zgłaszanego przez skarżących, d. wytyczeniu nieprzekraczalnej linii zabudowy w obszarze 3 MNU1, skutkującego niezasadnym ograniczeniem wolności zagospodarowania terenu działki nr [...] i [...], a co za tym idzie prawa własności nieruchomości, podczas gdy brak jest uzasadnionego interesu publicznego, który mógłby być chroniony takim ograniczeniem. Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, w jakiej obejmuje działkę nr [...] i [...] L. i o zasądzenie kosztów. W uzasadnieniu podkreślono, że wprowadzony zakaz zabudowy na znacznej części działki nr [...] zmienia sytuację prawną skarżących, ograniczając im możliwości zagospodarowania gruntu przez posadowienie budynków, które nie kolidowałby z rolniczym charakterem gruntu, tym bardziej że rolnicze grunty sąsiednie przeznaczono pod budownictwo mieszkaniowo-usługowe. Na części północnej ww. działki oznaczonej w planie symbolem 3MNU1 nie ma już faktycznej możliwości usytuowania budynków, z uwagi na brak w tym zakresie dostępnego terenu. Zakaz zabudowy budynkami części działki dotyczy także budynków służących działalności rolniczej, w tym zabudowy zagrodowej. Zakaz zabudowy działki skarżących w części oznaczonej według rysunku planu symbolem 22R1 nie znajduje uzasadnienia. Rada Gminy nie wyjaśniła w sposób szczegółowy czy zakwalifikowanie działki skarżących do terenów oznaczonych w planie symbolem 22R1, przeznaczonych pod tereny rolne z zakazem zabudowy budynkami, odpowiada zasadzie proporcjonalności. Wskazano także, że usytuowanie na użytkach rolnych zabudowy mieszkaniowej wchodzącej w skład gospodarstw rolnych (zabudowy zagrodowej) nie zmienia charakteru tego gruntu. Dopuszczenie tego rodzaju zabudowy na gruntach rolnych nie jest niezgodne z ochroną gruntów. Drugi z zarzutów odnosi się do usytuowania nieprzekraczalnej linii zabudowy w obrębie działki ew. nr [...] i [...]. Skarżący, czego nie uwidoczniono na mapie stanowiącej podkład mapowy planu (Arkusz 31) w północno-wschodnim narożniku działki nr [...], na podstawie decyzji o warunkach zabudowy oraz pozwolenia na budowę, wybudowali budynek gospodarczo-garażowy z przeznaczeniem na cele rolnicze. W ramach prowadzonego postępowania zmierzającego do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu skarżący uzyskali zgodę zarządcy drogi na usytuowanie budynku w obecnej lokalizacji. W wyniku wprowadzenia zaskarżonego planu cały ww. budynek znajduje się w granicach nieprzekraczalnej linii zabudowy, podobnie jak i znaczna część działki skarżących (od strony północnej i wschodniej), co dodatkowo uszczupla teren możliwy do przeznaczenia na inwestycje budowlane w celu powiększenia infrastruktury gospodarstwa, w obrębie obszaru 3MNU1. Zabiegiem tym, niczym nieuzasadnionym, wyłączono w zasadzie 1/3 należącej do skarżących nieruchomości w części budowlanej spod zabudowy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. W uzasadnieniu wskazał spełnienie wymogów procedury planistycznej. Odnosząc się zaś do zarzutów skargi podkreślono, że nie było możliwe poszerzenie terenów budowlanych zgodnie z uwagami skarżących zgłoszonymi do wykładanego projektu planu, ponieważ w takim przypadku doszłoby do niezgodności postanowień planu z ustaleniami studium, w zakresie w jakim nastąpiłoby uszczuplenie powierzchni obszaru terenów rolnych R1, tj. obszaru obejmującego tereny rolne posiadające istotne znaczenie dla gospodarki rolnej, w tym niewielkie enklawy terenów leśnych i zadrzewień. Zasięg terenu 3MNU1 jest zgodny z ustaleniami studium, które pozwalały na uwzględnienie istniejącej zabudowy na działce [...], natomiast w terenach rolnych (22R1) obowiązuje zakaz realizacji nowej zabudowy, co wynika wprost z ustaleń studium. Zmiana przeznaczenia terenów położonych po wschodniej stronie drogi 3KDZ2 na tereny inwestycyjne nastąpiła w procedurze sporządzania planu miejscowego z 2007 r. Wtedy też dla terenów tych uzyskano zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Organ zaznaczył, że analogiczne (jak dla działek skarżących) ograniczenia dotyczące lokalizacji zabudowy obowiązują dla działek sąsiednich położonych w terenach rolnych, w tym innych działkach położonych w terenie 22R1. Następnie organ podniósł, że lokalizacja nieprzekraczalnej linii zabudowy od dróg powiatowych była przedmiotem uzgodnień z zarządcą drogi na etapie opiniowania i uzgadniania projektu planu wsi L. i jest analogiczna jak w ustaleniach planu miejscowego z 2007 r. Głównym powodem, dla której zarówno w planie z 2007 r. jak i w zaskarżonej uchwale przyjęto taki jej przebieg, są regulacje zawarte w ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2021 r., poz. 1376 z późn. zm., dalej: "u.d.p."), gdzie dla terenów niezabudowanych, a takie generalnie występują w tej części miejscowości L., odległość ta powinna wynosić co najmniej 20 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. W wyniku uzgodnień z zarządcą drogi, w zależności od ukształtowania terenu i podziału nieruchomości, odległość ta została zmniejszona do wymiarów wskazanych na rysunku zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że w części skarga zasługiwała na uwzględnienie. W ocenie Sądu wyznaczenie na działkach skarżących nieprzekraczalnych linii zabudowy w związku z przebiegiem dróg o symbolach 2KDZ1 i 3KDZ2, kwalifikować należy jako nadużycie władztwa planistycznego. Obie drogi mają charakter dróg zbiorczych, dwukierunkowych i posiadają jezdnie o szerokościach ok. 6 metrów. Działka drogowa drogi oznaczonej symbolem 2KDZ1 ma szerokość ok. 13 metrów, a działka drogowa drogi oznaczonej symbolem 3KDZ2, ma szerokość ok. 12 metrów. Organ planistyczny wyznaczył nieprzekraczalne linie zabudowy od tych dróg w odległościach ok. 15 metrów licząc od granic tych działek drogowych oraz ok. 20 metrów od granic jezdni znajdujących się na tych drogach. Zdaniem Sądu jest to odległość znaczna, istotnie ograniczająca możliwości zabudowy działek skarżących i obejmująca również część zabudowań znajdujących się na ich działkach. Takie usytuowanie nieprzekraczalnych linii zabudowy, istotnie ograniczających prawo własności skarżących, wymagało wykazania przez organ okoliczności, które uzasadniałyby takie postanowienia planu. Dlatego uwzględniając całokształt okoliczności faktycznych sprawy w tym zakresie, tj. w szczególności przeznaczenie terenów wzdłuż ww. dróg w pobliżu działek skarżących i sposób ich zagospodarowania, nie można tych terenów zakwalifikować jako terenów nie będących terenami zabudowy w rozumieniu art. 43 ust. 1 u.d.p. Według Sądu pozostałe zarzuty skargi, dotyczące przeznaczenia części działki nr [...] i wprowadzenia na tym terenie zakazu zabudowy nie zasługują na uwzględnienie. Przeznaczenie części działki nr [...], jej południowo-zachodniego fragmentu pod teren rolny jest bowiem zgodne ze studium zarówno co do granic tego terenu oznaczonego symbolem 22R1, jak i określeniem sposobu jego użytkowania, w tym – co do zasady – wyłączenia z zabudowy. Sąd podkreślił, że zakaz zabudowy wynika wprost z ustaleń studium zawartych w Rozdziale 1.13.R1 – Obszar Terenów Rolnych. Zaznaczył również, że ww. teren stanowi użytki rolne III klasy, które nie są odrolnione. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli A.S. i R.S., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w części, w zakresie pkt II. Zaskarżonej części wyroku zarzucono: 1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 § 1 u.p.z.p. przez ograniczenie się Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego tylko do ustalenia, że przeznaczenie działki nr [...] w jej części południowo-zachodniej pod teren rolny z wyłączeniem zabudowy jest zgodny ze studium, oraz błędne przyjęcie, że działka nr [...] zasadniczo znajduje się w oddaleniu od istniejącej zabudowy, w oddaleniu od dróg, wśród terenów o przeznaczeniu rolnym, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że przeznaczenie części działki nr [...] w zaskarżonej uchwale jest prawidłowe, nie doszło do naruszenia przez organ władztwa planistycznego podczas gdy działka nr [...] w części południowej posiada bezpośredni faktyczny dostęp do drogi gminnej oraz zaprojektowanej zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego objętego zaskarżoną uchwałą drogi publicznej na działce nr [...], w jej bezpośrednim sąsiedztwie znajdują się działki o przeznaczeniu budowalnym 3MNU1, m.in. tj. nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] o wiele bardziej węższe niż działka skarżących i podobnej długości, a także że cały teren gruntów od strony południowo-wschodniej wzdłuż drogi przy ul. W. w kierunku wsi R. został przeznaczony pod budownictwo mieszkaniowo-usługowe, pomimo że są to również użytki rolne III klasy, oddalone od zabudowań, nie posiadające żadnej infrastruktury, a niektóre z nich w ogóle dostępu do drogi; 2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 4 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 140 k.c. oraz w zw. z art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i nieprawidłowe przyjęcie, że organ, uchwalając zaskarżony plan miejscowy i przewidując w nim wyłączenie możliwości zabudowy znacznej części działki nr [...], nie dopuścił się przekroczenia granic władztwa planistycznego, podczas gdy wprowadzony zakaz zabudowy znacznej części działki nr [...] jest nadmierny i znacznie większy niż na działkach sąsiednich właścicieli, podczas gdy przed uchwaleniem studium i zaskarżonej uchwały, skarżący mieli możliwość zabudowy całej działki nr [...], co stanowi nadmierne ograniczenie prawa własności, bez racjonalnego uzasadnienia, w tym w zakresie przekraczającym nawet ochronę gruntów rolnych wprowadzoną ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych, b. art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 2 i 3 oraz art. 32 w zw. z art. 2 Konstytucji RP przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i nieprawidłowe przyjęcie, że organ, uchwalając zaskarżony plan miejscowy i wprowadzając w nim wyłączenie możliwości zabudowy znacznej części działki nr [...], nie dopuścił się naruszenia zasady równego traktowania obywateli przez władze publiczne, nadużywania przez gminę władztwa planistycznego oraz dyskryminowania rzeczywistych potrzeb właścicieli gruntów, w sytuacji w której przyjęte rozwiązanie planistyczne, tj. zakaz lokalizacji budynków w części południowo-zachodniej na działce nr [...] objętej zaskarżonym planem, nie jest jedynym możliwym w danych warunkach, skoro większość sąsiednich gruntów przeznaczonych jest pod budownictwo mieszkaniowo-usługowe, c. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieprawidłowym przyjęciu, że organ nie dopuścił się istotnego naruszenia zasad i trybu sporządzania planu miejscowego w postaci nadużycia władztwa planistycznego. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt II i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania w powyższym zakresie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżących kasacyjnie, który wniósł skargę kasacyjną, zrzekł się rozprawy, wnosząc o jej rozpoznanie na posiedzeniu niejawnym, zaś strona przeciwna nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Rozbudowane treściowo zarzuty skargi kasacyjnej, koncentrują się w swej istocie na wykraczającym – zdaniem skarżących kasacyjnie – poza granice władztwa planistycznego gminy przeznaczeniem części działki nr [...] pod grunty rolne i wyłączeniem jej spod zabudowy, co według skarżących kasacyjnie, należy uznać za istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., a co nie zostało dostrzeżone przez Sąd I instancji przy ocenie zaskarżonej uchwały. Odnosząc się zatem do tak zrekonstruowanego stanowiska skarżących kasacyjnie należy wyjaśnić, że w porządku prawnym obowiązującym w dacie procedowania, a następnie podejmowania uchwały w sprawie planu miejscowego, jedną z kluczowych zasad planowania na szczeblu gminnym była, wynikająca z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zasada związania organów sporządzających plany miejscowe ustaleniami studium. Zasada ta konkretyzuje się między innymi w określonym w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. zobowiązaniu rady gminy uchwalającej plan miejscowy do uprzedniego stwierdzenia, że nie narusza on ustaleń studium. Mając na uwadze przedstawione uwarunkowania prawne Sąd I instancji słusznie nie uwzględnił skargi w powyższym zakresie, wskazując w uzasadnieniu wyroku na zgodność przeznaczenia w zaskarżonym planie części działki nr [...] pod grunty rolne z ustaleniami studium. Te bowiem w rozdziale 1.13.R1 – Obszar Terenów Rolnych, wprowadzają "zakaz realizacji nowej zabudowy". Zatem w odniesieniu do kwestii oceny przeznaczenia w planie działki nr [...] nie można skutecznie zarzucić Sądowi I instancji naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 § 1 u.p.z.p. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku w tym zakresie jest wystarczające, zawiera bowiem stanowisko Sądu, co do przedmiotowej kwestii w stopniu pozwalającym na jego instancyjną kontrolę. Niezasadne okazały się również zarzuty naruszenia prawa materialnego wymienione w petitum skargi kasacyjnej (pkt 2 lit. a, b i c). Po pierwsze, art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. obliguje organy planistyczne do uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawa własności. Nie oznacza to jednak, że ustalenia planu nie mogą w żaden sposób wkraczać w sferę praw podmiotowych właściciela nieruchomości. Art. 6 ust. 1 u.p.z.p. stanowi wprost, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Oczywiście, kształtowanie wykonywania prawa własności, będące de facto ograniczaniem wykonywania tego prawa, nie może nosić znamion dowolności. W niniejszej sprawie, jak już wyżej wyjaśniono, kwestionowane przez skarżących kasacyjnie ustalenia planu, były determinowane wyraźnymi ustaleniami studium, których kontrola pod kątem nadużycia władztwa planistycznego gminy w ramach rozpoznawania skargi na uchwałę w sprawie planu miejscowego wykraczałaby poza granice sprawy w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a. Po drugie, ustalenia planu miejscowego należy oceniać, nie tyle pod kątem naruszenia bądź nienaruszenia istoty prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP), ile z perspektywy tak zwanego wywłaszczenia planistycznego, które stanowi naturalne konsekwencje przeznaczania oraz określania sposobów zagospodarowania terenów obejmowanych ustaleniami tegoż planu i warunków ich zabudowy. Oznacza to, że w zakresie możliwości zabudowy części działki nr [...] doszło do jej faktycznego wywłaszczenia. Przeznaczenie tej części działki pod tereny rolne z zakazem zabudowy nie stanowi ograniczenia wykonywania prawa własności, ale w omawianym zakresie to prawo wyłącza. Dlatego też jest uznawane za wywłaszczenie w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, a więc szerszym rozumieniu od wywłaszczenia przyjętym przez ustawy. To zaś sprawia, że odnoszenie się w tym przypadku do oceny proporcjonalności podjętego rozstrzygnięcia przez organ planistyczny w kontekście ograniczenia wykonywania prawa własności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) nie znajduje uzasadnienia. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.