II OSK 834/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak, Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Gdesz, sędzia WSA (del.) Magdalena Dobek – Rak (spr.), Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Kopania, po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia X z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 stycznia 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 753/22 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia X z siedzibą w P. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 października 2022 r. nr WOA.7721.198.2022 MKA w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 12 stycznia 2023 r., w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 753/22, oddalił skargę Stowarzyszenia X z siedzibą w P. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 20 października 2022 r., nr WOA.7721.198.2022.MKA, utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Słupcy z 7 września 2022 r., nr PINB.5160.6C.2022.PR, którą organ, na podstawie art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735), zwanej dalej k.p.a., art. 50 ust. 1 pkt 1, art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, odstąpił od nałożenia na inwestora T. R. obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych polegających na budowie instalacji elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych znajdujących się na działce nr [...] w obrębie P., w gminie P., stanowiącej własność T. R., do stanu zgodnego z prawem. Odstępując od nałożenia na inwestora obowiązku wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem organy nadzoru budowlanego stanęły na stanowisku, że przedmiotem postępowania są roboty budowlane polegające na budowie wewnętrznych instalacji elektroenergetycznych, wodociągowych i kanalizacyjnych, na których realizację, z uwagi na treść art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. d Prawa budowlanego i okoliczność, że na działce nr [...] nie znajduje się użytkowany budynek, wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Uwzględniając, że inwestor nie uzyskał wymaganego pozwolenia na budowę, organy wszczęły postępowanie naprawcze, o którym mowa w art. 50-51 Prawa budowlanego. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organy nadzorcze doszły do wniosku, że wykonane instalacje są w odpowiednim stanie technicznym i nie naruszają przepisów, w tym przepisów uchwały Nr XXIX/735/17 Sejmiku Województwa Wielkopolskiego z dnia 27 marca 2017 r. w sprawie Powidzkiego Parku Krajobrazowego (Dz.Urz. Woj. Wielkopolskiego z 2017 r. poz. 2940). Sąd pierwszej instancji oddalając skargę Stowarzyszenia podzielił stanowisko orzekających organów, że roboty budowlane polegające na montażu instalacji wodnokanalizacyjnych i energetycznych nie są budową obiektu budowlanego, a zatem w sprawie nie znajdowały zastosowania przepisy art. 48-49f Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, organy uwzględniając ustalony stan faktyczny, rodzaj i stan techniczny zrealizowanych robót budowlanych, zasadnie także uznały, że nakładanie obowiązków w trybie powołanych powyżej przepisów jest zbędne, gdyż roboty nie podlegają rozbiórce, nie zawierają nieusuwalnych wad i wykonane zostały zgodnie z prawem w zakresie ich stanu technicznego. W skardze kasacyjnej Stowarzyszenie X z siedzibą w P., zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, przytoczyło podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego. W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające w istocie na niepełnym i nieprawidłowym ustaleniu i przedstawieniu stanu faktycznego, co niewątpliwie nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale w istocie taki wpływ miało; - art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na nieprzedstawieniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rzetelnie stanu sprawy, tj. zgodnie ze stanem faktycznym oraz niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności, co nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale taki wpływ w istocie miało. W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie: - art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przez ich zastosowanie; - art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego przez jego niezastosowanie. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, zasądzenie od organu odwoławczego na rzecz skarżącego Stowarzyszenia niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 590 zł (wynagrodzenia pełnomocnika - 240 zł, kosztów sądowych - wpisu od skargi kasacyjnej 250 zł, opłaty kancelaryjnej - 100 zł). Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. R. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, o ile nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W niniejszej sprawie przesłanki zastosowania art. 189 p.p.s.a. nie zachodziły, podobnie jak podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. W konsekwencji zakres kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku dokonywanej w granicach skargi kasacyjnej został wyznaczony sformułowanym w niej wnioskiem o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zarzutami sformułowanymi w ramach podstaw wskazanych w art. 174 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że sformułowane zarzuty naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego nie zdołały podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku. Kontrolą organów nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie objęto zrealizowane na działce [...] w obrębie [...], gmina [...], instalacje elektroenergetyczne, wodociągowe i kanalizacyjne. Z niekwestionowanych ustaleń organów wynika, że instalacja elektryczna oraz wodociągowa zostały poprowadzone wewnątrz nieruchomości z wcześniej wykonanego przyłącza energetycznego oraz wodociągowego do działek o nr [...] i [...], a wewnętrzna instalacja kanalizacyjna została doprowadzona do bezodpływowego zbiornika na ścieki bytowe i nie istnieje żadne przyłącze kanalizacyjne, albowiem w drodze gminnej będącej drogą dojazdową do działek inwestora T. R. nie ma sieci kanalizacyjnej. Szczegółowe ustalenia poczynione przez organy nadzoru budowlanego w trakcie kontroli w dniach 10 lutego 2022 r. i 13 lipca 2022 r. wykazały, że na działce nr [...] właściciel T. R. prowadzi działalność w postaci strefy relaksacyjno-wypoczynkowej z bazą gastronomiczną [...], na którą składają się m.in. obiekty kontenerowe w postaci punktu gastronomicznego i sanitariatu, których budowa została skutecznie, bez sprzeciwu właściwego organu, zgłoszona do Starostwa. Wszystkie te obiekty podłączone zostały do objętej kontrolą organów w niniejszej sprawie instalacji elektrycznej, wodociągowej i kanalizacyjnej podłączonej do zbiornika na ścieki bytowe. Organy nadzoru budowlanego, a za nimi Sąd a quo, słusznie zakwalifikowały wykonane instalacje jako urządzenia związane z istniejącymi na działce obiektami budowlanymi, a roboty, w wyniku których instalacje te powstały jako inne niż budowa roboty budowlane, które nie doprowadziły do powstania obiektu budowlanego. W tych okolicznościach weryfikacja zgodności z prawem zrealizowanych instalacji odbyła się w trybie procedury naprawczej określonej w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, czego wbrew zarzutom naruszenia powyższych przepisów, nie można organom poczytać za uchybienie. Ani w zakresie kwalifikacji instalacji ani w zakresie zastosowanego trybu naprawczego nie doszło w niniejszej sprawie do zarzucanych w skardze kasacyjnej nieprawidłowości. Niewątpliwie bowiem na działce nr [...] wykonano przynależne do niej oraz do zlokalizowanych na niej obiektów instalacje wodociągowe i elektryczne podłączone do instalacji na działce sąsiedniej oraz instalacje kanalizacyjne podłączone do bezodpływowego zbiornika na ścieki bytowe. W takim znaczeniu przedmiotowa infrastruktura techniczna została prawidłowo sklasyfikowana przez organy i Sąd a quo jako "instalacje", czyli urządzenia techniczne służące do obsługi obiektów budowlanych. W braku definicji legalnej pojęcia "instalacji" odwołanie się do jego znaczenia językowego wynikającego ze Słownika Języka Polskiego PWN, potwierdza, że instalacje (niezależnie czy wodociągowa, czy też inna) stanowią urządzenia budowlane służące do obsługi obiektów budowlanych. Normatywna definicja urządzeń budowlanych określona w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego stanowi, że są to urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Również definicja obiektu budowlanego zawarta w art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego potwierdza, że "instalacje" są elementami komplementarnymi względem obiektu budowlanego zapewniającymi mu możliwość użytkowania zgodnie z jego przeznaczeniem. Konfrontując znaczenie pojęcia "instancji" z systematyką definicji obiektu budowlanego, w tym budynków, budowli i obiektów małej architektury oraz tymczasowych obiektów budowlanych, instalacje uznać należało za odmienną jakościowo kategorię przedmiotową niż obiekty budowlane. Wykonane roboty budowlane będące przedmiotem postępowania mieszczą się w zakresie pojęcia "instalacje". Instalacja wodociągowa, elektryczna i kanalizacyjna służby prawidłowemu funkcjonowaniu prowadzonej na terenie przedmiotowej działki działalności relaksacyjno-wypoczynkowej, w tym przede wszystkim zapewnia zgodne z przeznaczeniem użytkowanie usytuowanych tam obiektów budowlanych, w tym punktu gastronomicznego i sanitariatów, których legalność nie była kwestią sporną w tej sprawie. Żadne z ujawnionych okoliczności nie zaprzeczają tak scharakteryzowanemu związkowi funkcjonalnemu instalacji i obiektów, co świadczy o tym, że instalacje te nie mają oddzielnego bytu i nie stanowią odrębnego obiektu budowlanego. W powyższym kontekście zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji stanowisko organów odnośnie tego, że kontrolowane obiekty nie mają ani charakteru sieci ani przyłączy, albowiem nie spełniają warunków normatywnych definicji tych pojęć przewidzianych w art. 2 pkt 6 i 7 ustawy z 7 czerwca 2021 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2020 r., poz. 2028), art. 3 pkt 11 ustawy z 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz.U. z 2024 r., poz. 266) oraz w § 2 pkt 15 rozporządzeniu Ministra Gospodarki z 4 maja 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu elektroenergetycznego (Dz.U. nr 93, poz. 623), gdyż przede wszystkim nie pozostają własnością przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych i energetycznych, odpowiada prawu. W świetle powyższych przepisów cechą konstytuującą sieci stanowiące zarówno instalacje połączone i współpracujące ze sobą służące do przesyłania lub dystrybucji paliw lub energii, jak i przewody wodociągowe lub kanalizacyjne wraz z uzbrojeniem i urządzeniami, którymi dostarczana jest woda lub którymi odprowadzane są ścieki, jest okoliczność ich pozostawania we władaniu prawnym odpowiednio przedsiębiorstwa energetycznego i wodociągowo-kanalizacyjnego. Ujawnione okoliczności nie pozostawiają zaś wątpliwości co do tego, że T. R. na działce nr [...] nie prowadzi działalności ani w zakresie przesyłania lub dystrybucji paliw lub energii, ani w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków. Skoro instalacje nie stanowią odrębnego obiektu budowlanego to procesu ich powstawania nie można było uznać za budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, do czego dążył skarżący kasacyjnie. W konsekwencji weryfikacji zgodności z wymogami Prawa budowlanego nie można było dokonać na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, ale wyłącznie w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, które mają zastosowanie w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f Prawa budowlanego. Z konfrontacji przepisów art. 48 i art. 50 Prawa budowlanego wynika, że przepis art. 48 odnosi się do obiektów budowlanych będących w budowie lub wybudowanych, a art. 50 dotyczy wszystkich innych niż budowa robót budowlanych. Oceniając postępowanie organów nadzoru budowlanego w świetle powyższych uwarunkowań prawnych nie sposób podzielić zarzutów skarżącego kasacyjnie odnośnie błędnego zastosowania przepisów art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Tryb ten w okolicznościach niniejszej sprawy był właściwym sposobem na weryfikację ewentualnej potrzeby podjęcia działań zmierzających do przywrócenia zgodności z prawem wykonanych instalacji. Powyższa konstatacja jest prawidłowa zarówno w sytuacji, w której za niezbędne dla jej wykonania uznać uzyskanie pozwolenia na budowę, jak to uczyniły organy, bądź też gdyby przyjąć, że wykonanie tego rodzaju urządzeń było zwolnione z obowiązku uzyskiwania jakichkolwiek zgód budowlanych. W niniejszej sprawie nie ma potrzeby roztrząsania tego dylematu po pierwsze, z tego powodu, że w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano stanowiska organów o potrzebie uzyskania pozwolenia na budowę instalacji, której inwestor nie sprostał, a po drugie dlatego, że nawet w sytuacji, gdyby realizacja instalacji nie wymagała ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia nie oznacza to, że pozostawałaby ona poza zakresem zainteresowania organów nadzoru budowlanego uprawnionych do nadzoru i kontroli przestrzegania przepisów Prawa budowlanego, w tym badania zgodności robót budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz prawa miejscowego. Brak objęcia określonych robót wymogiem uzyskania zgody organu budowlanego na ich prowadzenie (czy wprost czy milcząco) nie dyskwalifikuje możliwości prowadzenia wobec nich postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego, co potwierdzono w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 października 2016 r., II OPS 1/16, w której stwierdzono, że "do robót i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290, z późn. zm.), a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine". Oznacza to, że przepis art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 Prawa budowlanego znajduje zastosowanie również wobec robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, lecz wykonywanych (wykonanych) w sposób zagrażający dobrom szczególnie chronionym, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 tej ustawy lub w sposób niezgodny z przepisami. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych nie potwierdziły się ani zarzuty natury procesowej, tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., ani materialnoprawnej, tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Zgromadzony bowiem materiał dowodowy w sposób kompletny odzwierciedlił okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, a ich ocena nie dowolna, ale swobodna i zgodna ze standardami procesowymi określonymi w k.p.a. dały podstawy do właściwego zastosowania przepisów Prawa budowlanego zarówno na etapie kwalifikacji wykonanych robót, jak i ich weryfikacji pod kątem potrzeby dostosowania ich do wymogów prawnobudowlanych. Naczelny Sąd Administracyjny nie powziął jakichkolwiek wątpliwości co do ostatecznej konkluzji organów nadzoru budowlanego, zaakceptowanej przez Sąd meriti odnośnie braku podstaw do podjęcia interwencji nadzorczej w stosunku do wykonanych instalacji. Byłaby oba niezbędna tylko wówczas, gdyby wykonane roboty wykazywały jakiekolwiek cechy sprzeczności z powszechnie obowiązującymi przepisami, w tym z przepisami prawa miejscowego, które w sferze ochrony przyrody mają w niniejszej sprawie znaczenie ze względu na położenie przedmiotowej działki na terenie Powidzkiego Parku Krajobrazowego, a takiej sytuacji nie stwierdziły orzekające organy, czego nie podważono zarzutami kasacyjnymi. O ile stwierdzono, że instalacje wykonane zostały w warunkach samowoli budowlanej, o tyle nie wykazano, aby były one niezgodne z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi czy też aby wywoływały stan zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska. Nie było zatem usprawiedliwienia dla interwencji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w niniejszej sprawie. Nie potwierdził się również zarzut kasacyjny naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrok Sądu pierwszej instancji spełnia niezbędne wymogi formalne określone w ww. przepisie, zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Ocena uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że zawiera ono wszystkie wymienione wyżej elementy. Sąd pierwszej instancji wskazał podstawę faktyczną i prawną wyroku oraz wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku jest zrozumiałe i nawiązuje do podstawy kontrolowanej przez Sąd decyzji. Wymaga podkreślenia, że za pomocą zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji zarzucać błędnego rozstrzygnięcia sprawy. Ocena okoliczności sprawy przez Sąd pierwszej instancji w sposób odmienny od oczekiwań skarżącego nie świadczy o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Na tle przedstawionych ustaleń i ocen, zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, że brak było podstaw do kwestionowania prawidłowości zaskarżonej decyzji i oddalił skargę. Skoro Sąd a quo nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, ani przepisów prawa materialnego to podjęte na podstawie art. 151 p.p.s.a. rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd normy prawnej. Mając powyższe na uwadze, że Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.