II OSK 850/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 29 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Ke 565/23 w sprawie ze skargi D. O. na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 lipca 2023 r. znak WOA.7722.30.2023 w przedmiocie nakazu wstrzymania robót budowlanych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od D. O. na rzecz Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 29 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Ke 565/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę D. O. na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia 12 lipca 2023 r., znak WOA.7722.30.2023 utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 22 maja 2023 r., znak PINB.SO.520.97.2022.12.PB wstrzymaniu budowy muru oporowego na działce nr [...] w granicy z działkami nr [...] i [...], obręb: [...] D., gmina M., wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, przez inwestora D. O. W postanowieniu tym poinformowano inwestora, że w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia istnieje możliwość złożenia wniosku o legalizację muru oporowego, oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w wysokości [...] zł. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła D. O. zarzucając naruszenie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i oddalenie skargi, pomimo istnienia podstaw do jej uwzględnienia; 2. art. 10 K.p.a. poprzez uniemożliwienie przez organy zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w toku jego prowadzenia (zaniechanie zawiadomienie o zebraniu materiału dowodowego i tym samym zaniechanie zakreślenia terminu do wypowiedzenia się w tym zakresie przez stronę); 3. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 136 K.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie i dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów; 4. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i oddalenie skargi na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora, podczas gdy wobec istotnych braków postępowania wyjaśniającego należało albo uchylić wymienione postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, albo po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego, orzec co do istotny sprawy; 5. art. 136 w zw. z art. 15 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia jedynie na ustaleniach organu pierwszej instancji i zaniechanie przeprowadzenia przez Wojewódzkiego Inspektora postępowania dowodowego we własnym zakresie, podczas gdy sprawa powinna być dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta. Zdaniem skarżącej zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji powinny przeprowadzić właściwe postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do należytego wyjaśnienia sprawy, a rolą organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy; 6. art. 48 ust. 1 pkt 1 oraz art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm., dalej "P.b.") poprzez ich niewłaściwą wykładnię i zastosowanie w sytuacji, gdy brak było podstaw do wstrzymania budowy oraz otwarcia procedury legalizacyjnej w stosunku do obiektu, który w rzeczywistości został objęty wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, co w konsekwencji doprowadziło do wydania błędnego postanowienia o wstrzymaniu budowy obiektu (robót budowlanych). Wskazując na powyższe zarzuty D. O. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Wojewódzki Inspektor domagając się oddalenia skargi kasacyjnej oraz zasądzenia na jego rzecz od skarżącej zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a.), stąd należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej. Na wstępie należy wskazać, że zasadnicza część argumentacji skarżącej ogniskuje się wokół zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 P.p.s.a. Skarżąca zarzuca Sądowi pierwszej instancji błędną ocenę materiału dowodowego, twierdząc, że wyrok oddalający skargę został wydany mimo istnienia podstaw do jej uwzględnienia, a ponadto podnosi, że w sprawie doszło do naruszenia szeregu przepisów K.p.a., w szczególności art. 10, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 136, art. 138 § 1 pkt 1, art. 15 oraz art. 107 § 3, jak również przepisów P.b., to jest art. 48 ust. 1 pkt 1 oraz art. 48 ust. 3. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 10 K.p.a., który stanowi wyraz podstawowej zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania, należy zauważyć, że z treści akt sprawy wynika, iż D. O. była zawiadamiana o wszczęciu postępowania, jak i o terminach kontroli, przy czym zawiadomienia te zostały doręczone skutecznie, także w trybie zastępczym przewidzianym w art. 44 § 4 K.p.a. Co więcej, pomimo braku odebrania części zawiadomień, skarżąca zgłosiła się do organu i brała udział w kontroli przeprowadzonej przez Powiatowego Inspektora. W świetle tych okoliczności nie sposób przyjąć, że pozbawiono stronę możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym w stopniu, który mógłby mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Skarżąca nie wskazała także, jakie konkretne czynności lub środki dowodowe nie zostały przez nią podjęte z powodu rzekomego naruszenia art. 10 K.p.a., ani w jaki sposób uchybienie to mogło wpłynąć na wynik sprawy. Zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. nie może być uznany za usprawiedliwiony także dlatego, że udział strony w postępowaniu administracyjnym był faktycznie zapewniony, a okoliczność, iż organy nie wyznaczyły odrębnego terminu do wypowiedzenia się po zgromadzeniu materiału dowodowego, nie miała charakteru wpływającego na możliwość obrony praw skarżącej, zwłaszcza w kontekście jej aktywności na późniejszych etapach sprawy. W zakresie zarzutów naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. skarżąca podnosi, że organy nie wyjaśniły wszystkich okoliczności sprawy, dokonały dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów oraz pominęły część istotnych ustaleń wynikających z akt administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tej argumentacji. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jasno wynika, że zarówno organy nadzoru budowlanego, jak i Sąd pierwszej instancji w sposób wyczerpujący i zgodny z zasadami postępowania administracyjnego dokonały oceny materiału dowodowego, odnosząc się do wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż sporny mur oporowy został wykonany przez D. O. przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, a postępowanie administracyjne w sprawie wydania pozwolenia zostało umorzone przez Starostę Kieleckiego jako bezprzedmiotowe z uwagi na rozpoczęcie budowy przed uzyskaniem wymaganej decyzji. Powyższe ustalenia są dostatecznie potwierdzone zgromadzonym materiałem dowodowym, a skarżąca, poza ogólnikową polemiką z ustaleniami organów i Sądu, nie wskazała żadnych nowych okoliczności ani środków dowodowych, które wymagałyby ponownej lub odmiennie przeprowadzonej oceny. Wbrew twierdzeniom skarżącej nie zachodziła konieczność prowadzenia dalszych czynności dowodowych przez Wojewódzkiego Inspektora, jak i przez Sąd pierwszej instancji. Obowiązek organu odwoławczego w zakresie ponownego rozpatrzenia sprawy i przeprowadzenia dodatkowych dowodów aktualizuje się w przypadku stwierdzenia niekompletności materiału dowodowego lub uchybień o istotnym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy. W niniejszym przypadku materiał dowodowy zgromadzony przez organy był kompletny, a zgromadzone dokumenty, w tym protokoły oględzin i kopie rozstrzygnięć administracyjnych, nie pozostawiały wątpliwości co do stanu faktycznego, to jest, że budowa muru oporowego została rozpoczęta i w zasadniczej części zrealizowana przed uzyskaniem stosownej decyzji o pozwoleniu na budowę. Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 136 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., należy podkreślić, że organy obu instancji miały obowiązek rozpoznania sprawy z uwzględnieniem całego zgromadzonego materiału dowodowego, a obowiązek przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ odwoławczy istnieje jedynie w zakresie, w jakim jest to niezbędne dla wyjaśnienia okoliczności sprawy nieuwzględnionych przez organ pierwszej instancji. W okolicznościach sprawy, brak jest podstaw do przyjęcia, że postępowanie wyjaśniające było dotknięte istotnymi uchybieniami, które uzasadniałyby konieczność przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzuty skarżącej dotyczące kwalifikacji prawnej spornego muru oporowego jako obiektu budowlanego i budowli w rozumieniu art. 3 pkt 1 oraz art. 3 pkt 3 P.b., w świetle stanu faktycznego sprawy, nie znajdują uzasadnienia. Sporny mur oporowy został wykonany z prefabrykowanych elementów żelbetowych, jest posadowiony na działce objętej postępowaniem, pełni funkcję utrzymania gruntu na różnych poziomach i stanowi konstrukcję trwałą, wyodrębnioną od gruntu. Zatem wypełnia on kryteria budowli w rozumieniu P.b., w tym w szczególności jako konstrukcja oporowa wskazana w art. 3 pkt 3 tej ustawy. Skarżąca, próbując podważyć tę kwalifikację, odwołuje się do rozbieżności definicyjnych oraz przepisów szczególnych, jednakże nie przedstawiła żadnych okoliczności faktycznych lub prawnych, które uzasadniałyby odmienne potraktowanie analizowanego obiektu w świetle przepisów P.b. O kwalifikacji danego obiektu jako budowli lub obiektu budowlanego decyduje przede wszystkim jego funkcja, trwałość konstrukcji oraz sposób posadowienia, a te przesłanki zostały w rozpoznawanej sprawie spełnione. Bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 pkt 1 oraz art. 48 ust. 3 P.b. Skarżąca twierdzi, że nie było podstaw do wszczęcia postępowania legalizacyjnego oraz do wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy, skoro złożyła wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę. Twierdzenie to nie znajduje podstawy w obowiązującym stanie prawnym. Zgodnie z art. 28 ust. 1 P.b. rozpoczęcie robót budowlanych może nastąpić wyłącznie po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, a samo złożenie wniosku o pozwolenie nie rodzi uprawnienia do podjęcia robót. W sprawie D. O. zainicjowała roboty budowlane i zrealizowała mur oporowy przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, czego skutkiem było umorzenie postępowania administracyjnego przez Starostę Kieleckiego jako bezprzedmiotowego. Okoliczność, że do organu wpłynął wniosek o pozwolenie na budowę, nie wyłączała możliwości i obowiązku organów nadzoru budowlanego do wszczęcia postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 P.b. oraz wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy. Prowadzenie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę stanowi typowy przypadek samowoli budowlanej, która rodzi określone konsekwencje prawne w postaci wszczęcia postępowania legalizacyjnego oraz nałożenia opłaty legalizacyjnej. Bezzasadne są również zarzuty skarżącej w zakresie, w jakim odwołuje się ona do orzecznictwa sądów administracyjnych w celu wykazania, że samo złożenie wniosku o pozwolenie na budowę wyłącza możliwość stwierdzenia samowoli budowlanej. Przywoływane przez skarżącą judykaty nie mają zastosowania w rozpoznawanej sprawie, bowiem dotyczą sytuacji odmiennych, gdzie roboty budowlane zostały podjęte po uzyskaniu wymaganych pozwoleń lub zgłoszeń, podczas gdy w rozpoznawanej sprawie D. O. nie uzyskała wymaganego pozwolenia na budowę przed rozpoczęciem i ukończeniem robót. Samo złożenie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę nie legalizuje robót budowlanych już podjętych, ani nie tworzy stanu zgodnego z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że prowadzenie robót budowlanych bez uprzedniego uzyskania wymaganej decyzji administracyjnej wyczerpuje przesłanki określone w art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 P.b. i obliguje organy nadzoru budowlanego do wdrożenia procedury legalizacyjnej, niezależnie od wcześniejszego zainicjowania postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Podsumowując, zgromadzony materiał dowodowy, w szczególności dokumentacja zgromadzona w toku czynności kontrolnych oraz akta postępowań administracyjnych, nie pozostawiają wątpliwości co do tego, że budowa muru oporowego została rozpoczęta i ukończona bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, co uzasadniało podjęcie przez organy działań przewidzianych w art. 48 P.b. oraz wydanie postanowienia o wstrzymaniu budowy wraz z pouczeniem o możliwości złożenia wniosku o legalizację i obowiązku wniesienia stosownej opłaty. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.