II OSK 876/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Po 529/22 w sprawie ze skargi L. M. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 maja 2022 r., nr WOA.7721.232.2022.HG w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, pozwolenia na wznowienia robót budowlanych oraz nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 27 stycznia 2023 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Po 529/22, po rozpoznaniu skargi L. M. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 30 maja 2022 r., nr WOA.7721.232.2020.HG, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania z 11 września 2020 r., nr 368/2020, nr PINB/OIK/70035/726/2018. Zaskarżoną decyzją organ nadzoru budowlanego wyższego stopnia utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którą na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym zatwierdzono projekt budowlany zamienny dla rozbudowy, nadbudowy, przebudowy i zmiany sposobu użytkowania części przyziemia i parteru na przedszkole wraz ze schodami zewnętrznymi w istniejącym budynku mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie wolnostojącej przy ul. (...) w P. (działka nr [...], ark. [...], obręb [...]), udzielono pozwolenia na wznowienie robót budowlanych objętych ww. projektem oraz nałożono na inwestora - M. H., obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie ww. inwestycji. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania z 2 października 2018 r., nr 470/2018, nr PINB/OIK/70035/726/2018, którą na podstawie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego zobowiązano inwestora do sporządzenia projektu budowlanego zamiennego dla przedmiotowej inwestycji. Sąd pierwszej instancji uwzględniając wniesioną skargę stwierdził, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania z 2 października 2018 r. nakładająca na M. H. obowiązek przedłożenia projektu zamiennego wydana została przedwcześnie, albowiem w sprawie nie został zgromadzony materiał dowodowy konieczny do ustalenia, w jakim zakresie powstały budynek różni się od projektu zatwierdzonego pozwoleniem na budowę, a także kiedy wprowadzono zmiany (w tym co do wielkości salonu i tarasu na piętrze), od czego zależy ustalenie, czy wprowadzone zmiany można zakwalifikować jako odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. W konsekwencji za wadliwą Sąd Wojewódzki uznał również decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 11 września 2020 r., a także utrzymującą ją w mocy zaskarżoną decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 30 maja 2022 r. Sąd pierwszej instancji wskazał, że ponownie prowadząc postępowanie organy zastosują się do oceny prawnej i wytycznych zawartych w treści uzasadnienia. W pierwszej kolejności, organy w oparciu o uzupełniony materiał dowodowy w sposób niebudzący żadnych wątpliwości powinny ustalić różnice między obecnie istniejącym budynkiem a projektem budowlanym zatwierdzonym pozwoleniem na budowę, a następnie określić, czy wprowadzone zmiany nastąpiły na etapie budowy - a więc w ramach odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, czy też w terminie późniejszym, co będzie determinowało dalszy tryb postępowania. Jednocześnie Sąd Wojewódzki zauważył, że nie można wykluczyć, że część robót budowlanych została wykonana w ramach odstępstw (istotnych lub nieistotnych) od zatwierdzonego projektu budowlanego, a część została wykonana później (tak jak np. adaptacja pomieszczeń na przedszkole), co musi zostać w sposób jednoznaczny ustalone. Zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości skargą kasacyjną opartą na podstawach dotyczących naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przywołał w treści zarzutów uchybienia: - art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1259), zwanej dalej p.p.s.a., w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się przez Sąd do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 października 2021 r., II SA/Po 53/21; - art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 170 p.p.s.a. poprzez uchylenie się przez Sąd od związania prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 października 2021 r., II SA/Po 53/21, mimo niezmienionego stanu prawnego i faktycznego sprawy. W oparciu o powyższe zarzuty zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skargi na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 30 maja 2022 r., przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy i wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną L. M. wniósł o utrzymanie w mocy zaskarżonego wyroku i odrzucenie w całości skargi kasacyjnej oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy i wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (obecnie t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i wskazane przez skarżącego kasacyjnie przepisy postępowania w podstawach skargi kasacyjnej. Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że sformułowane zarzuty nie zdołały podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku i w związku z tym skarga kasacyjna podlegała oddaleniu. Istota sprawy rozpoznawanej w granicach skargi kasacyjnej sprowadza się do kwestii oddziaływania kasatoryjnego wyroku z 27 października 2021 r., II SA/Po 53/21, na kontrolę decyzji wydanych w nowym postępowaniu administracyjnym, w którym nastąpiło merytorycznie rozpatrzenie sprawy w rezultacie uchylenia pierwotnie wydanej decyzji administracyjnej. Innymi słowy chodzi o ustalenie w realiach sprawy przedmiotu związania Sądu pierwszej instancji i Naczelnego Sądu Administracyjnego oceną prawną sformułowaną w wyżej wskazanym prawomocnym wyroku z 27 października 2021 r. Skarżący kasacyjnie w ramach podstaw z art. 153 p.p.s.a. i art. 170 p.p.s.a. starał się wykazać, że Sąd pierwszej instancji kontrolując legalność zaskarżonej decyzji dopuścił się uchybienia wskazanym przepisom formułując oceny prawne pozostające w sprzeczności z własnym wcześniejszym orzeczeniem. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Z kolei dotyczący prawomocności materialnej orzeczeń art. 170 p.p.s.a. przesądza, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach przewidzianych w ustawie - także inne osoby muszą brać pod uwagę fakt istnienia oraz treść prawomocnego orzeczenia sądu. Związanie w zakresie prawa dotyczy zastosowania konkretnego przepisu, czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie, a w zakresie ustaleń faktycznych ogranicza dowodzenie określonych faktów stwierdzonych w orzeczeniu. Kwestia znaczenia i odniesienia pojęcia "oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu" w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. była już przedmiotem wyjaśnień w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nie budzi wątpliwości, że taką ocenę prawną stanowi stanowisko sądu dotyczące interpretacji (wykładni) przepisów prawa i sposobu ich zastosowana w określonej sprawie, przy czym, z uwagi na wymóg jej "wyrażenia w orzeczeniu", chodzi w istocie o takie stanowisko, które jest zamieszczone w treści uzasadnienia prawomocnego orzeczenia (tak NSA w wyroku z 15 marca 2012 r., II OSK 2562/10). Należy podkreślić, że zawsze chodzi tutaj o wypowiedzi odnoszące się do konkretnych regulacji prawnych, w istocie do wskazanych w uzasadnieniu orzeczenia przepisów, które są przedmiotem wykładni lub wypowiedzi dotyczącej ich stosowania w związku z kontrolą legalności konkretnego aktu lub czynności organów administracji. Związanie tak wyrażoną oceną prawną obejmuje co do zasady wypowiedzi bezpośrednie i wprost, a nie pośrednie lub domniemane konsekwencje rozważań sądu, które nie tyle są explicite wyrażone, co są tylko rezultatem dalszych ocen lub rozważań na temat konsekwencji zajętego wyraźnie przez sąd stanowiska (por. wyrok NSA z 19 lutego 2020, II OSK 1475/18). W konsekwencji oceny prawnej wyrażonej przez sąd w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. nie stanowią co do zasady również kwestie przez sąd przemilczane lub pominięte w uzasadnieniu orzeczenia. Dostrzega się jednocześnie, że związanie sądu oceną prawną zawartą dotyka konstytucyjnej zasady niezawisłości sędziowskiej (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP), dlatego zakres związania w konkretnej sprawie musi być precyzyjny i ograniczony do niezbędnego minimum wyznaczonego wcześniejszym prawomocnym orzeczeniem. Niezawisłość sędziowska jako wartość konstytucyjna podlega szczególnej ochronie, co oznacza, iż wyjątki od niej, zawarte w przepisie szczególnym, muszą być objęte wykładnią restryktywną (zob. wyrok NSA z 15 marca 2012 r., II OSK 2562/10). Podsumowując zakres związania oceną prawną obejmuje określone elementy uzasadnienia wyroku z 27 października 2021 r., II SA/Po 53/21, w których Wojewódzki Sąd Administracyjny wypowiedział wyraźnie stanowisko co do wykładni konkretnie wskazanych przepisów i ich zastosowania w sprawie. Analizując uzasadnienie przywołanego wyroku, którym Sąd Wojewódzki uchylił decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 16 listopada 2020 r., utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania z 11 września 2020 r., należy zauważyć, że stwierdzone przez ten sąd uchybienia dotyczyły braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym ściśle skonkretyzowanych okoliczności stanu faktycznego. Sąd wskazał przy tym na naruszanie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu Sąd zauważył, że w administracyjnym postępowaniu odwoławczym nie doszło do ponownego wszechstronnego zbadania okoliczności faktycznych, a nadto organ odwoławczy nie odniósł się wnikliwie do argumentów podnoszonych przez stronę w odwołaniu. Sąd zwrócił uwagę, że z akt sprawy wynika, że skarżący jest sąsiadem inwestora i od strony jego nieruchomości inwestor dokonał zmian polegających m.in. na budowie tarasu (parter) i balkonu (na piętrze), jednak, wbrew stanowisku organu odwoławczego, zgromadzony materiał dowodowy nie pozwalał ustalić dokładnie odległości budynku inwestora, w tym balkonu i tarasu, od granicy działki. W konsekwencji, Sąd zobowiązał organ drugiej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy do uzupełnienia materiału dowodowego w ściśle określonym kierunku w celu zweryfikowania odległości tarasu i balkonu w kontekście zgłaszanych przez skarżącego zarzutów, wskazując, że ustalenie to powinno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. Jednocześnie Sąd zauważył, że dopiero po prawidłowym ustaleniu wskazanych odległości organ będzie mógł rozstrzygnąć kwestię możliwości zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. W uzasadnieniu wyroku wskazano również na nietrafność zarzutu skargi, że pomiaru odległości może dokonać jedynie uprawniony geodeta. Co istotne w realiach sprawy analiza uzasadnienia wyroku z 27 października 2021 r wyroku nie pozwala na stwierdzenie, że w ramach kontroli legalności decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 listopada 2020 r. Sąd objął kontrolą inne wydane w sprawie decyzje, w szczególności decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania z 2 października 2018 r., nakładającą na M. H. obowiązek przedłożenia projektu zamiennego. Mając na uwadze sformułowany wyżej postulat klarowności i bezpośredniości wiążącej oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu wyroku, należy zauważyć, że sformułowane oceny dotyczyły kwestii związanych z koniecznością uzupełnienia materiału i ustaleń w zakresie odległości, co powinno nastąpić przed rozstrzygnięciem o możliwości zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Ponownie rozpoznając sprawę, Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził dodatkowe postępowania wyjaśniające, na podstawie którego ustalono odległości budynku inwestora, w tym balkonu i tarasu, od granicy działki. Tak zgromadzony materiał dowodowy pozwolił organowi odwoławczemu przyjąć, że wymogi z § 12 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zostały spełnione, co stanowiło bezpośrednią przyczynę ponownego utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji w sposób szczegółowy odniósł się do powyższych kwestii i w zasadzie zaakceptował ustalenia organu odwoławczego. Powyższe nie pozbawiało jednak Sądu Wojewódzkiego możliwości oceny sprawy w jej całokształcie, w tym weryfikacji podstaw zastosowania przez organy nadzoru budowlanego trybu naprawczego przewidzianego w art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W świetle art. 134 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji był uprawniony do adekwatnego reagowania na dostrzeżone obecnie nieprawidłowości. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu, w tym zakresie Sąd pierwszej instancji nie działał w warunkach związania oceną prawną, a tym samym nie mógł naruszyć art. 153 p.p.s.a. W wyroku z 27 października 2021 r., II SA/Po 53/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie wyraził bowiem stanowiska w stosunku do kwestii, których ocena stała się obecnie przyczyną uchylenia decyzji organów nadzoru budowlanego. Powyższe oznacza, że również zarzut naruszenia art 170 p.p.s.a. jest niezasadny, albowiem nie doszło do uchybienia obowiązkowi związania wcześniejszym wyrokiem tego Sądu. W konsekwencji, kierunek kontrolowanego aktualnie wyroku wydanego w wyniku oceny legalności zaskarżonej decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy nie był zdeterminowany wcześniejszym wyrokiem uchylającym poprzednio wydaną decyzję organu odwoławczego. Zaskarżony wyrok nie ingerował w zakres wiążącej oceny prawnej wyrażonej przez Sąd Wojewódzki w sprawie o sygn. akt II SA/Po 53/21 w sposób, który uzasadniałby ujawnioną w uzasadnieniu podstaw kasacyjnych tezę o naruszeniu art. 153 i art. 170 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie organ w skardze kasacyjnej oraz L. M. w odpowiedzi na skargę kasacyjną zrzekli się rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. - skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.