II OSK 928/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1612/22 w sprawie ze skargi Gminy G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 maja 2022 r. znak DOA.7110.85.2022.KPL w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 grudnia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1612/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej: GINB) z 30 maja 2022 r. znak DOA.7110.85.2022.KPL. Poddaną kontroli Sądu I instancji decyzją GINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r,, poz. 735; zwanej dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania Gminy G. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 7 marca 2022 r. znak WIN-11.7840.4.143.2021, umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty G. z dnia 1 czerwca 2018 r. nr 274.2018 zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie G. pozwolenia na budowę budynku administracyjno-socjalnego schroniska w B. k. G. w miejscu istniejącego budynku schroniska przewidzianego do rozbiórki, obręb ew. [...] S., na dz. o nr geodezyjnym [...], zmienionej w części decyzją Starosty z 28 sierpnia 2020 r., nr 425.2020. W skardze kasacyjnej Gmina G. zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1) art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że Gmina G. nie ma przymiotu strony upoważniającego do żądania stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia 1 czerwca 2018 r.; 2) art. 6, art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 157 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja Starosty z dnia 1 czerwca 2018 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co uzasadniało wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie , a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Gmina stwierdziła, że z uwagi na formalny charakter rozstrzygnięcia sprawy, nie zostały poddane analizie argumenty mające przemawiać za stwierdzeniem nieważności decyzji Starosty. Wniosek inwestora poprzedzający wydanie decyzji o warunkach zabudowy, nie dotyczył budowy lub przebudowy schroniska, a jedynie budowy budynku administracyjno-socjalnego oraz rozbiórki obecnie istniejącego budynku. Analiza dokumentacji dotyczącej wydania pozwolenia na budowę doprowadziła do stwierdzenia, że zatwierdzony projekt budowlany w rzeczywistości obejmuje budowę schroniska, a nie budowę budynku administracyjno-socjalnego, będącego przedmiotem tego wniosku. Mając to na uwadze Gmina stwierdziła, że mimo, iż nie była stroną w sprawie pozwolenia na budowę, stała się stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Skutki decyzji są bowiem sprzeczne z intencją [...] Gminy G. wydającego decyzję o warunkach zabudowy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Przechodząc do omówienia motywów oddalenia niniejszej skargi kasacyjnej wyjaśnić trzeba, że kontroli Sądu I instancji podlegały decyzje dotyczące umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Powodem umorzenia postępowania nieważnościowego było ustalenie przez organy, iż składająca wniosek o wszczęcie tego postępowania Gmina nie legitymowała się interesem prawnym. Mając na uwadze tak określony przedmiot postępowania wyjaśnić też trzeba, że postępowanie nieważnościowe może zostać wszczęte z urzędu lub na żądanie strony. Stroną postępowania nieważnościowego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności. Stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd I instancji podzielił stanowisko GINB, iż Gmina nie legitymowała się interesem prawnym do zainicjowania postępowania nieważnościowego. Skarżąca kasacyjnie zarzucając Sądowi I instancji naruszenie art. 28 k.p.a. ograniczyła się do stwierdzenia, że do naruszenia tego przepisu miało dojść w wyniku stwierdzenia, iż Gmina G. nie posiada legitymacji procesowej do skutecznego zainicjowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia 1 czerwca 2018 r. Skarżąca kasacyjnie nie przedstawiła natomiast jakiegokolwiek uzasadnienia na poparcie tego stanowiska. Skarga kasacyjna, będąca sformalizowanym środkiem prawnym, powinna natomiast czynić zadość nie tylko wymaganiom przypisanym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także przewidzianym dla niej wymaganiom, tzn. powinna zawierać oprócz innych wymogów m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego, będącego związanym zarzutami skargi kasacyjnej, nie jest zastępowanie autora skargi kasacyjnej w przywołaniu odpowiedniej argumentacji mogącej doprowadzić do uwzględnienia podniesionego zarzutu. Skoro w niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej nie przedstawił argumentacji mogącej podważyć ocenę Sądu I instancji w zakresie braku legitymacji procesowej skarżącej kasacyjnie, to Naczelny Sąd Administracyjny do tak postawionego zarzutu odnieść się nie może. Do uwzględnienia skargi kasacyjnej nie mógł także doprowadzić drugi z zarzutów skargi kasacyjnej, tj. zarzut naruszenia art. 6, art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 157 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., które polegać miało na niewszczęciu postępowania, mimo zaistnienia przesłanek nieważności decyzji. Na obecnym etapie postępowania ocenie podlegała jedynie legitymacja skarżącej kasacyjnie do skutecznego zainicjowania postępowania nieważnościowego. Postępowanie wyjaśniające, jakie organ przeprowadza w pierwszej fazie, nie może dotyczyć tego, czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce, gdyż kwestie zaistnienia przyczyn nieważności winny być wyjaśnione w dalszym postępowaniu, tj. przy udziale wszystkich jego stron. Dopiero pozytywna weryfikacja legitymacji procesowej podmiotu składającego wniosek pozwala na przejście do drugiego etapu i jego merytorycznej oceny. Negatywna ocena legitymacji procesowej skarżącej kasacyjnie, nie pozwalała organom na ocenę, czy decyzja Starosty z dnia 1 czerwca 2018 r. dotknięta jest wadą nieważności. Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.