II OSK 940/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Sz 641/22 w sprawie ze skargi I.G., Z.G., I.H., M.B., M.N., A.N., A.C., K.C., G.P., J.P., S.P., B.P. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia 27 maja 2022 r. nr WOA.7722.6.2022.DM w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Sz 641/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi I.G., Z.G., I.H., M.B., M.N., A.N., A.C., K.C., G.P., J.P., S.P., B.P., uchylił postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie (zwanego dalej: WINB) z dnia 27 maja 2022 r. nr WOA.7722.6.2022.DM oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim Szczecin (zwanego dalej: PINB) z dnia 14 kwietnia 2022 r. nr ROP.5142.44.5739.2021.JA, także zasądził od Wojewody na rzecz skarżących solidarnie kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Poddanym kontroli Sadu I instancji postanowieniem WINB, na podstawie 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735; zwanej dalej: k.p.a.) utrzymał w mocy, wydane na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1, ust. 3, ust. 4 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.; zwanej dalej: p.b.), postanowienie PINB z dnia 14 kwietnia 2022 r. nr ROP.5142.44.5739.2021.JA wstrzymujące inwestorowi, tj. współwłaścicielom ulicy [...] - działka [...], obręb [...]: M.B., Z. i I.G., M. i A. N., S. i B. P., A. i K. C., M. i D. M., G. i J. P., I.H. roboty budowlane obejmujące budowę drogi wewnętrznej - ulicy [...] - działka [...], obręb [...], realizowane bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Dodatkowo PINB nakazał zabezpieczyć wykonane roboty zgodnie z obowiązującymi przepisami, tak aby nie powodowały zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. W skardze kasacyjnej WINB zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022, poz. 329 ze zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.) poprzez: 1) błędną ocenę materiału dowodowego przeprowadzonego w świetle art. 52 ust. 1 p.b. i nieprawidłowe przyjęcie, iż roboty budowlane nie zostały zakończone; 2) niewskazanie przez Sąd czynności dowodowych, jakie powinny podjąć organy nadzoru budowlanego w celu wykazania, że roboty budowlane polegające na budowie drogi na działce nr [...] zostały lub nie zostały zakończone Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, bądź oddalenie skargi, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej WINB wskazał, że oceniając poprawność wskazania adresatów ww. postanowieniu PINB powołał się na treść art. 52 ust. 1 p.b. Ustalając adresatów zaskarżonego postanowienia, tzn. ustalając czy są nimi jedynie ww. inwestorzy czy też wszyscy właściciele działki gruntowej nr [...], należało w pierwszej kolejności ustalić czy roboty budowlane polegające na wykonaniu ww. drogi zostały zakończone, gdyż w każdym przypadku zależy to od ustaleń stanu faktycznego sprawy. Ocena techniczna wykonanych robót, sporządzona w styczniu 2022 r. oraz aneks do tego opracowania z marca 2022 r., zawierają stwierdzenie: "stwierdzono, że prowadzone prace naprawcze zostały przerwane". W ocenie technicznej wskazano też na niezbędne jeszcze do wykonania czynności. W ocenie WINB oznacza to, że roboty budowlane polegające na budowie drogi zostały zakończone, a potwierdzeniem tego jest również stwierdzenie zawarte we wnioskach aneksu, z którego wynika, że wykonana droga ma służyć właścicielom sąsiadujących z nią nieruchomości do czasu wykonania nowej drogi. Uwzględniając powyższe, jako adresatów zaskarżonego postanowienia należało wskazać wszystkich współwłaścicieli działki. Zatem organ starannie rozważył to czy roboty polegające na wybudowaniu przedmiotowej drogi zostały faktycznie zakończone. Oczywistym jest zdaniem WINB, że przy takim sposobie wybudowania przedmiotowej drogi, jak w niniejszym przypadku, który można najtrafniej określić jako wybudowanie "sposobem gospodarczym", kontynuowanie robót polegających na "polepszeniu" przedmiotowej drogi, w zależności od finansowych możliwości inwestorów - może być z krótszymi bądź dłuższymi przerwami, kontynuowane przez długi czas. Zatem konieczne jest ustalenie czy roboty polegające na budowie przedmiotowej drogi, zostały zakończone w taki sposób, iż droga ta może być użytkowana, zaś bieżąco roboty te nie są już prowadzone. Jeżeli zatem osoby posiadające wymagane uprawnienia i działające na zlecenie inwestorów, a zatem i w uzgodnieniu z nimi, sporządzając ocenę techniczną wykonanych robót, stwierdzają, iż zostały one zakończone - co jednoznacznie wynika z zapisów ww. oceny technicznej i sporządzonego do niej aneksu, organy nadzoru budowlanego - uwzględniając to, że roboty te wykonane zostały samowolnie, a więc brak jest projektu poprzedzającego ich wykonanie, z którego wynikałby stan docelowy wykonywanych robót - nie są w stanie zaprzeczyć ocenie co do stanu zaawansowania i zakończenia robót polegających na budowie tej drogi, wykazanej w ww. ocenie technicznej i sporządzonego do niej aneksu. Skoro zaś Sąd Wojewódzki stwierdza, że organy nadzoru budowlanego nie ustaliły w sposób dostateczny i jednoznaczny, że roboty te zostały zakończone, powinien wskazać jakie przepisy procedury w zakresie dowodów zostały naruszone, a przynajmniej jakie dowody organy nadzoru budowlanego powinny były przeprowadzić na okoliczność wykazania czy przedmiotowe roboty budowlane zostały zakończone albo nie zostały zakończone. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że oba zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej skonstruowane została w sposób wadliwy. Autor skargi kasacyjnej starając się zakwestionować stan faktyczny sprawy przyjęty za podstawę orzekania w niniejszej sprawie wskazuje jedynie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Przepis ten nie mógł jednak stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż ma on charakter ogólny (blankietowy), wynikowy, stanowiący jedynie prawną podstawę orzeczenia sądu, w przypadku stwierdzenie, że w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazanie tylko tego przepisu nie stanowi prawidłowego określenia podstawy skargi kasacyjnej, ponieważ autor skargi kasacyjnej wskazuje jedynie przepisy regulujące sposób rozstrzygnięcia sprawy. Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być przepisy określające samo rozstrzygnięcie jedynie w powiązaniu z przepisami regulującymi proces dochodzenia do tego rozstrzygnięcia. Niezależnie od tej oceny, tak sformułowane zarzuty wymagają jednak wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie przywołanej za jego pomocą argumentacji (por. uchwała NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09), bowiem uzasadnienie skargi kasacyjnej wskazuje, że WINB kwestionuje oceną Sądu I instancji, iż organy nie ustaliły w sposób wyczerpujący, czy roboty budowlane w niniejszej sprawie zostały zakończone, co z kolei rzutuje na sposób określenia adresata postanowienia wydanego na podstawie art. 48 ust. 1 p.b. Zgodnie z art. 52 ust. 1 p.b. obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Nowe brzmienie art. 52 rozstrzyga zatem, kiedy nakazy wydaje się na inwestora, a kiedy na właściciela lub zarządcę. W pierwszej więc kolejności adresatem rozstrzygnięć zapadających w postępowaniu legalizacyjnym winien być inwestor. W orzecznictwie NSA trafnie przy tym wskazywano, że adresatem decyzji, o których mowa w art. 52 p.b., w pierwszej kolejności powinien być inwestor, ale tylko w tych przypadkach kiedy inwestor jest jednocześnie właścicielem nieruchomości (np. wyrok NSA z 18 maja 2023 r., II OSK 1699/20, LEX nr 3572658). Prawidłowość wyboru adresata decyzji nakazującej rozbiórkę powinna być oceniana z uwzględnieniem indywidualnych okoliczności konkretnej sprawy (wyrok NSA z 13 stycznia 2022 r., II OSK 300/19, LEX nr 3328401). Zasadnie Sąd I instancji dostrzegł, że organy nadzoru budowlanego ustalając adresata postanowienia wydanego na podstawie art. 48 ust. 1 p.b. uznały, że roboty budowlane zostały wykonane, opierając się jedynie na ocenie technicznej przedłożonej przez inwestorów robot budowlanych. W świetle dokumentacji zdjęciowej przedłożonej wraz ze skarga okoliczności tej nie można jednak uznać za wyjaśnioną w sposób pozwalający prawidłowo określić adresata obowiązków. Zdają się to również potwierdzać skarżący kasacyjnie organ stwierdzając, że roboty te zostały wykonane "sposobem gospodarczym", co nie wyklucza ich dalszego kontynuowania. O zakończeniu robót budowlanych nie może świadczyć przy tym fakt, jak wskazuje to WINB, iż droga ta jest użytkowana. Jednoznaczne ustalenie tej okoliczności ma zasadnicze znaczenie dla prawidłowego zastosowania art. 52 ust. 1 p.b., w szczególności w sytuacji gdy – tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie- nie wszyscy właściciele nieruchomości (wskazani w postanowieniu PINB), na której wykonywano roboty budowlane, byli inwestorami. Zasadnie zatem Sąd I instancji przyjął, że organy orzekające w niniejszej sprawie dopuściły się naruszenia art. 52 ust. 1 p.b. i uwzględniając skargę orzekł o uchyleniu postanowienia WINB oraz poprzedzającego je postanowienia PINB. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.