II OSK 948/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 października 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 619/23 w sprawie ze skargi M. D. i G. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 16 lutego 2023 r., nr SKO.401.ZP.3755.360.2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

1. Wyrokiem z 9 października 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 619/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: "WSA w Rzeszowie") oddalił skargę M. D. i G. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu (dalej: "Kolegium", "SKO") z 16 lutego 2023 r. nr SKO.401.ZP.3755.360.2022. Decyzją tą, Kolegium utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Mielec (dalej: "Wójt", "organ pierwszej instancji") z 30 listopada 2022 r. nr RGP.6730.139.2020, którą ustalono na wniosek M. B. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku handlowo-usługowego z częścią magazynową wraz z urządzeniami budowlanymi, w tym między innymi wewnętrznymi instalacjami i niezbędną infrastrukturą techniczną, na działkach nr [...], [...], [...] i [...] położonych w miejscowości Z. gmina M.. 2. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Rzeszowie złożyła M. D. (dalej: "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie"), zaskarżając go w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 61 "pkt 1" ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. nr 80 poz. 717 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.") poprzez oddalenie skargi, w sytuacji, gdy postępowanie przed organem było dotknięte wadą prowadzącą do uwzględnienia skargi, z uwagi na naruszenie prawa procesowego i materialnego; 2) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z § 1 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 poz. 1588 ze zm.; dalej: "rozporządzenie WZ") obowiązujące na mocy § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. Dz. U. poz. 2399 zmieniającego w/w rozporządzenie z dniem 3 stycznia 2022 r., do spraw ustalenia warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe. W ocenie skarżącej kasacyjnie WSA w Rzeszowie wydał wadliwe orzeczenie, w związku z czym niezbędne jest jego zakwestionowanie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono również naruszenia prawa materialnego art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, albowiem zdaniem skarżącej nie jest możliwie wydanie decyzji w oparciu o nieobowiązujący plan miejscowy. Ponadto, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), z uwagi na nieuzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ponadto, zdaniem skarżącej inwestor winien "uzyskać zgody wodnoprawne, zgody środowiskowe i zapewnić oszczędne korzystanie z terenu co zostało przez WSA pominięte". 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 3.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 3.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i prowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko co do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). 3.4. Bezzasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Istota tych zarzutów sprowadza się do zakwestionowania ustalenia, że planowana zabudowa usługowo-handlowa nie spełnia wymogu kontynuacji funkcji zabudowy. Z analizy urbanistycznej wynika, że na terenie analizowanym, w bliskim sąsiedztwie terenu inwestycji, znajduje się już zabudowa handlowo-usługowa (tj. piekarnia i ciastkarnia na działce nr [...]). Tym samym, warunek kontynuacji funkcji został spełniony. Warto dodać, że wymóg kontynuacji funkcji nie może być rozumiany w ten sposób, że nowa funkcja musi dokładnie powielać funkcję już istniejącą. Należy przyjąć, mając na uwadze systemową ochronę prawa do zabudowy nieruchomości (art. 64 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c.) oraz zasadę zrównoważonego rozwoju (art. 5 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 u.p.z.p.), że podstawą wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy z uwagi na niespełnienie wymagania kontynuacji funkcji może być wyłącznie oczywista sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów znajdujących się w sąsiedztwie planowanej zabudowy (por. np. wyrok NSA z 12 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 443/24 - CBOSA). W realiach niniejszej sprawy nie mamy do czynienia z taką sytuacją. 3.5. Bezzasadne okazały się również zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Otóż w świetle tego przepisu, na równi z ustaleniem, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (w świetle aktualnie obowiązujących przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych) traktuje się sytuację, w której teren inwestycji jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1, czyli ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139) – por. np. uchwałę składu 7 sędziów NSA z 29 listopada 2010 r., II OPS 1/10, ONSAiWSA 2013, nr 2, poz. 20). W realiach niniejszej sprawy chodziło o Miejscowy Plan Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Mielec (przyjęty Uchwałą Nr XIX/52/85 Gminnej Rady Narodowej w Mielcu z dnia 30 marca 1982 r. i ogłoszony w DZ. U. Województwa Rzeszowskiego Nr 5/82 poz. 27 z 5 sierpnia 1982 r.). Dodać należy, że zgodnie z art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1989 r. Nr 17, poz. 99), plany zagospodarowania przestrzennego sporządzone stosownie do przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1975 r. Nr 11, poz. 67 i Nr 16, poz. 91) stały się planami zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu tej ustawy. Z samej treści art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. wynika zatem, że jednym z warunków legalności planowanej zabudowy może być odwołanie się do planów miejscowych, które aktualnie już nie obowiązują. 3.6. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r., poz. 2373 ze zm.; dalej: "ustawa ocenowa") oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839; dalej: "rozporządzenie ocenowe"). Zarzut ten nie poddaje się jednak kontroli kasacyjnej z uwagi na jego ogólnikowość. Otóż w świetle art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na przywołaniu przepisów prawa, z odwołaniem się do konkretnych jednostek redakcyjnych danego aktu prawnego, które, zdaniem kasatora, zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 26 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1579/22 – CBOSA). Z kolei przytoczenie uzasadnienia podstaw kasacyjnych polega na przedstawieniu argumentów jurydycznych, które, w realiach danej sprawy, mają przemawiać na rzecz tezy o naruszeniu wskazanych przepisów prawa przez sąd pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 22 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2853/20, CBOSA). Można zatem powiedzieć, że NSA dokonuje kontroli zaskarżonego wyroku przez pryzmat przepisów prawa wskazanych w skardze kasacyjnej, odczytywanych w kontekście argumentów jurydycznych podanych przez skarżącego jako uzasadnienie naruszenia tych przepisów (por. np. postanowienie składu 7 sędziów NSA z 11 czerwca 2008 r. sygn. akt II GPS 2/08 oraz wyrok NSA z 17 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 2151/22 - CBOSA). Tymczasem, w skardze kasacyjnej nie powołano konkretnych jednostek redakcyjnych ustawy ocenowej oraz rozporządzenia ocenowego, które, zdaniem skarżącej, zostały naruszone. 3.7. Również zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące nieuzyskania przez inwestora pozwoleń wodnoprawnych oraz emisyjnych lub odpadowych nie zostały powiązane z zarzutem naruszenia określonych przepisów prawa. W tym kontekście należy tylko uzupełniająco wskazać, że decyzja o warunkach zabudowy stanowi tylko pierwszy etap procesu inwestycyjnego. Organ gminy wydając tę decyzję bada, czy spełnione są przesłanki wskazane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Jeżeli chodzi o warunek zgodności tej decyzji z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.), to nie chodzi tu o zgodność planowanego przedsięwzięcia z wszelkimi przepisami prawa regulującymi dany rodzaj działalności, ale o zgodność z przepisami, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym ograniczenia w zabudowie, na danym terenie (por. np. wyrok NSA z 19 października 2023 r., sygn. akt II OSK 1286/22, CBOSA). Na etapie ustalania warunków zabudowy, w tym w ramach weryfikacji spełnienia warunków tzw. dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) oraz warunku zgodności z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.), nie bada się w szczególności kwestii związanych z potrzebą projektowania budynków oraz prowadzenia robót budowlanych w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej. Kwestie te są badane na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, tj. etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę (zob. m.in. art. 5 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - Dz. U. z 2025 r. poz. 418; dalej: "Prawo budowlane"). Dotyczy to w szczególności takich kwestii jak zapewnienie minimalnego poziomu nasłonecznienia, ewentualnego naruszenia warunków gruntowych, zapewnienia odpowiednich warunków technicznych dojazdu do nieruchomości (por. np. wyrok NSA z 24 października 2023 r., sygn. akt II OSK 844/22, CBOSA). Podobnie, wydanie przez właściwy organ gminy decyzji o warunkach zabudowy nie przesądza jeszcze, że uprawniony w tej decyzji podmiot uzyska inne decyzje administracyjne wymagane przez odrębne przepisy w związku z prowadzeniem danego przedsięwzięcia. Dotyczy to w szczególności pozwoleń emisyjnych (sektorowych lub zintegrowanych) wydawanych w oparciu o art. 180 i n. ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2025 r. poz. 647; dalej: "p.o.ś."), pozwoleń związanych z gospodarką odpadami (zob. art. 41 i n. ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1587), czy też zgód wodnoprawnych (zob. art. 388 i n. ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1087). Organ gminy wydając decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje organów uprawnionych do wydania pozwolenia na budowę oraz pozwoleń dotyczących zasad korzystania ze środowiska w związku z prowadzeniem danej działalności gospodarczej. W przeciwnym razie organ gminy naruszyłby zasadę legalizmu (art. 6 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP), z której wynika obowiązek interpretacji przepisów kompetencyjnych w sposób ścisły (por. np. wyrok NSA z 22 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 535/21, CBOSA). Dalej trzeba wskazać, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter decyzji związanej, a nie decyzji uznaniowej. Oznacza to, że organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki, wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnej. Należy podkreślić, że w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o warunkach zabudowy znajduje odpowiednie zastosowanie art. 56 zdanie drugie u.p.z.p. (w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). W świetle tego przepisu, art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy. Innymi słowy, ogólne odwołanie się do wartości wskazanych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w tym takich jak ład przestrzenny, ochrona środowiska, prawo własności czy też walory ekonomiczne przestrzeni, nie może stanowić samodzielnej podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy (por. np. wyrok NSA z 19 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2601/21, CBOSA). Natomiast okoliczność, że dana działalność lub instalacja, przy pomocy której dany przedsiębiorca prowadzi działalność gospodarczą, jest prowadzona lub została wykonana zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, nie pozbawia organów ochrony środowiska do ograniczenia lub wstrzymania takiej działalności lub wstrzymania użytkowania instalacji, jeżeli zajdą okoliczności wskazane w art. 362 i n. p.o.ś. 3.8. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.