II OSK 992/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1417/23 w sprawie ze skargi S. [...] w W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 maja 2023 r., nr 553/2023 w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dalej "WSA w Warszawie, sąd I instancji, sąd wojewódzki" wyrokiem z 14 grudnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1417/23 oddalił skargę S. [...] w W., dalej "S." na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dalej "WINB" z 10 maja 2023 r., nr 553/2023 w przedmiocie nakazu rozbiórki. Zaskarżoną decyzją WINB utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy, dalej "PINB" z 18 stycznia 2023 r., nr IOT/19/2023, nakazującą S. rozbiórkę fragmentarycznego ogrodzenia z przęseł metalowych o wymiarach 1,90 m x 1,20 m, słupków stalowych o wymiarach 5 cm x 5 cm i wysokości 1,48 m oraz podmurówki betonowej o wysokości 21 cm na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w W. S., dalej także "skarżąca kasacyjnie" wniosła skargę kasacyjną, w której zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie: 1) zasad postępowania, określonych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", tj. - art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niepełnym wyjaśnieniu stanu sprawy, w zakresie funkcji obiektu objętego nakazem rozbiórki oraz na niewłaściwym wyjaśnieniu podstawy prawnej wyroku w zakresie zasadności zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.) dalej "Pr.bud.", w sytuacji kiedy obiekt nie stanowił ogrodzenia w rozumieniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; - art. 151 p.p.s.a., przez nieuwzględnienie skargi, pomimo wydania decyzji organu nadzoru budowlanego w warunkach niezgodności tej decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr.bud., co miało istotny wpływ na wynik postępowania, ponieważ skutkowało oddaleniem skargi; 2) prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr.bud. przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na bezpodstawnym uznaniu istnienia przesłanek do wydania nakazu rozbiórki, w sytuacji kiedy obiekt objęty tym nakazem nie stanowił ogrodzenia w rozumieniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mając na uwadze powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości; uchylenie decyzji organów I i II instancji w całości; zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego wg norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy. W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie podniosła, że organy uznały sporną konstrukcję za "ogrodzenie", w rozumieniu przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, objęte zakazem realizacji w tym planie. Nie dokonano jednak ustaleń faktycznych, co do funkcji spornego obiektu, jako "ogrodzenia". W ocenie S. przedmiotowa konstrukcja nie stanowi ogrodzenia nieruchomości - nie ogradza nieruchomości, nie oddziela jej od nieruchomości sąsiednich, ani jej nie zamyka przed dostępem z zewnątrz, jak również nie uniemożliwia przejścia i przejazdu przez osiedle. Organy administracji oparły swoją ocenę sprawy wyłącznie na fakcie, że dla wykonania konstrukcji użyto paneli metalowych umocowanych podmurówką, wykorzystywanych zazwyczaj do budowy ogrodzeń. Do argumentacji skarżącej nie odniósł się sąd wojewódzki, który poprzestał na ustaleniu, że obiekt wykonano z paneli ogrodzeniowych, a także że obowiązujący na terenie należącym do skarżącej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zabrania lokalizacji ogrodzeń. Odnosząc się, do przyjętej przez sąd I instancji kwalifikacji, zgodnie z którą dla uznania obiektu, jako ogrodzenia, wystarczające jest, aby "stanowił barierę komunikacyjną", autorka skargi kasacyjnej wskazała, że w ramach zagospodarowania nieruchomości szereg elementów stanowi "barierę komunikacyjną" (np. zieleń, budynki), a zarazem są rodzaje i części ogrodzenia, które takiej bariery nie stanowią (np. z powodu istnienia furtek i bram). Wyjaśniła także, że zamontowanie konstrukcji dla zieleni pnącej nie służy ogrodzeniu terenu, ani stworzeniu "bariery komunikacyjnej", lecz uczytelnieniu granicy własnościowej. Sporny obiekt bez przeszkód można obejść i nie pełni on żadnej funkcji ogradzającej nieruchomość. Jednocześnie, skarżąca kasacyjnie odnosząc się do przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazała, że nie ustala on ani literalnie, ani celowościowo zakazu sytuowania "barier komunikacyjnych" na obszarze rejonu ul. [...] w W. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. W przedmiotowej sprawie sąd orzekający w niniejszej sprawie nie stwierdził istnienia przesłanek skutkujących nieważnością postępowania sądowego. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Niezasadne są zarzuty zarówno naruszenia przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. Zaskarżoną decyzją WINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie nakazu rozbiórki. Kwestią sporną w sprawie jest ocena zgodności z prawem powyższej decyzji, tj. czy zasadnie orzeczono wobec inwestora nakaz rozbiórki przedmiotowego obiektu, jako ogrodzenia wybudowanego niezgodnie z ustaleniami obowiązującego dla tego terenu planu miejscowego. W ramach postępowania administracyjnego ustalono, że na przełomie listopada i grudnia w 2021 r. na działce nr [...] wybudowano ogrodzenie z przęseł metalowych, słupków stalowych oraz podmurówki betonowej, o wymiarach opisanych powyżej. Działka, na której posadowiono przedmiotowe ogrodzenie, zlokalizowana jest na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą Rady [...] z [...] listopada 2014 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]. Plan miejscowy dla terenu oznaczonego symbolem 1,3.f KDW - obejmującego przedmiotową działkę - przewiduje podstawowe przeznaczenie terenu: ulica wewnętrzna - z zakazem realizacji ogrodzeń (§ 27 ust. 2 pkt 4 uchwały). Według oświadczenia S. sporna konstrukcja jest niezbędna dla utrzymania prawidłowej funkcji poszczególnych działek i ma służyć "uczytelnieniu granicy własnościowej". Konstrukcja powstała na skutek konfliktu, który dotyczył zajmowania miejsc parkingowych przez lokatorów sąsiednich budynków oraz korzystania z kontenerów śmietnikowych. W związku z tym, że roboty budowlane polegające na budowie ogrodzenia naruszają ustalenia aktu prawa miejscowego, a jednocześnie brak było możliwości doprowadzenia spornego ogrodzenia do stanu zgodnego z prawem, organ na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr.bud. nakazał jego rozbiórkę. Zgodnie z treścią tego przepisu organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Podkreślić trzeba, za sądem I instancji, że plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, wobec czego ma moc wiążącą, tak jak każdy inny akt normatywny i musi być respektowany dopóki obowiązuje. Zgodnie zaś z utrwalonym w orzecznictwie stanowiskiem, w wypadku wybudowania obiektu budowlanego lub zrealizowania robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, wbrew postanowieniom planu miejscowego, odpowiednie zastosowanie ma m.in. przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7 Pr.bud., dający podstawę do orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu, gdy nie można doprowadzić go do stanu zgodnego z prawem (zob. wyrok NSA z 18 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 973/23, LEX nr 3765523). Materiał zdjęciowy znajdujący się w aktach sprawy potwierdza, że w analizowanej sprawie mamy do czynienia z ogrodzeniem. Świadczy o tym, zarówno jego wielkość, konstrukcja, powiązanie z podłożem, materiał, z którego zostało wykonane, a także cel, określony przez S. jako "uczytelnienie granicy własności", który de facto należy rozumieć jako oddzielenie od siebie działek. Wobec powyższego, Sąd I instancji przeprowadzając kontrolę legalności zaskarżonej decyzji zasadnie uznał, że w pełni odpowiada ona prawu i słusznie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Skarżąca kasacyjnie nie zdołała skutecznie podważyć, że sporna konstrukcja nie stanowi ogrodzenia. Niezasadne tym samym są zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr.bud. oraz samodzielny zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr.bud. Autorka skargi kasacyjnej zarzuciła także naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Naruszenie tego przepisu może mieć miejsce wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera wskazanych w tym przepisie elementów, gdy nie zawiera stanowiska odnośnie do przyjętego stanu faktycznego, a także gdy zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej z powodu wadliwości sporządzonego uzasadnienia (zob. wyrok NSA z 6 października 2022 r., sygn. akt. I OSK 196/21, LEX nr 3432300 i orzeczenia tam wskazane). Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Brak szczegółowego odniesienia się do zarzutów, tak jakby tego sobie życzyła strona, należy łączyć z siłą przekonywania Sądu, a nie z brakami uzasadnienia, w rozumieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze powyższe, analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie dopatrzył się w nim takich mankamentów, które obligowałyby go do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie niezbędne elementy określone w art. 141 § 4 p.p.s.a, daje odpowiedź co do zasadniczych powodów oddalenia skargi na decyzję WINB, poddaje się kontroli instancyjnej. W ramach tego zarzutu skarżąca kasacyjnie zarzuca niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przedstawienia oraz rozważenia jej stanowiska w przedmiocie funkcji obiektu objętego nakazem rozbiórki oraz zaniechanie rozważenia postawionego w skardze zarzutu o niewłaściwym zastosowaniu przez organy administracji art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr.bud. w aspekcie pozostawienia przynajmniej części tego obiektu. Podkreślić jednak trzeba, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, czy procesowego. Fakt reprezentowania odmiennego poglądu prawnego przez skarżącą kasacyjnie, nie jest równoznaczny z wadliwością uzasadnienia zaskarżonego wyroku (zob. wyrok NSA: z 7 maja 2024 r., sygn. akt III OSK 1836/22, LEX nr 3757027, z 21 stycznia 2025 r., sygn. akt III OSK 5161/21, LEX nr 3821618). Jednocześnie wskazać trzeba, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. okazał się nieusprawiedliwiony także ze względu na fakt, że złożony środek zaskarżenia nie zawiera żadnych zarzutów mających na celu wykazanie wadliwości w działaniu organów w zakresie wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, oceny materiału dowodowego, tj. zarzutów związanych z naruszeniem przez organy przepisów postępowania - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. (niewystarczające w tym zakresie jest odwołanie do poglądu zawartego w wyroku NSA z 8 lutego 2023 r., sygn. akt I GSK 1801/22 - str. 7 uzasadnienia skargi kasacyjnej). Powyższe w konsekwencji skutkuje znacznym ograniczeniem kontroli kwestionowanego rozstrzygnięcia, a także powoduje, że na gruncie niniejszej sprawy, nie jest możliwe uwzględnienie zarzutów naruszenia prawa materialnego. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Jednocześnie zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.