II OSK 995/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Gdesz Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski sędzia del. WSA Grzegorz Antas (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 grudnia 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 866/24 w sprawie ze skargi E. sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 czerwca 2024 r. nr WOP.7722.235.2021.MK w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 4 grudnia 2024 r., II SA/Gd 866/24 oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PWINB) z 19 czerwca 2024 r., nr WOP.7722.235.2021.MK, uzupełnione postanowieniem z 25 czerwca 2024 r., którym wskazany organ, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.), dalej: k.p.a., a także art. 49 ust. 1 i 2, art. 59f, art. 59g ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333), dalej: p.b., oraz art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] (dalej: PINB) z 30 listopada 2021 r., znak WOP.7722.235.2021.MK i ustalił skarżącej spółce wysokość opłaty legalizacyjnej w związku z samowolną rozbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...], obręb [...] przy ul. [...] w [...] na kwotę [...] zł. [...] sp. z o.o. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez odmowę uchylenia decyzji organu odwoławczego pomimo naruszenia przepisów art. 7 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy i wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, co doprowadziło organy do poczynienia błędnych ustaleń faktycznych i wydania zaskarżonych decyzji; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez odmowę uchylenia decyzji organu odwoławczego pomimo naruszenia przepisu art. 30 § 4 k.p.a. poprzez niezasadne orzeczenie obowiązku zapłaty opłaty legalizacyjnej przez skarżącą w sytuacji, gdy opłata ta została już uiszczona przez poprzedniego właściciela nieruchomości. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki, enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącą na usprawiedliwionych podstawach. Wbrew formułowanemu w skardze kasacyjnej stanowisku, Sąd I instancji nie mógł się dopuścić naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. wskutek "braku uchylenia decyzji organu odwoławczego" mającej naruszać ww. przepisy k.p.a., jeżeli się uwzględni, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie zainicjowanej wniesioną przez skarżącą skargą pozostawała nie decyzja administracyjna, ale postanowienie, którym PWINB jako organ zażaleniowy rozstrzygnął w toku postępowania legalizacyjnego sprawę ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej. W myśl art. 49 ust. 1 p.b. ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej następuje w drodze zaskarżalnego zażaleniem postanowienia, które poprzedza wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Zaskarżone postanowienie PWINB zostało wydane w oparciu o prawidłowo rozważone ustalenia faktyczne, których zakres – co wymaga podkreślenia - był determinowany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania sformułowanymi w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 10 stycznia 2024 r., II SA/Gd 699/23. W orzeczeniu tym, co skarga kasacyjna pomija, została wyjaśniona, po pierwsze, kwestia przedmiotu działania organu nadzoru budowlanego związanego z wymogiem ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej, jaką inwestor jest zobowiązany uiścić w sytuacji, gdy jego zamiarem jest zalegalizowanie samowoli budowlanej, której się dopuścił, a po drugie, zagadnienie wiążące się z tym, kto powinien stać się adresatem postanowienia, o którym mowa w art. 49 ust. 1 p.b., jeżeli w toku postępowania zażaleniowego mającego na celu rozpatrzenie tejże kwestii prawnej doszło do zbycia zabudowanej nieruchomości, w stosunku do której podjęte są w trybie przepisów art. 48-49a p.b. działania organów nadzoru budowlanego. Brak jest powodów umożliwiających, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucenie PWINB braku wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, uwzględniając, że rozstrzygnięcie zawarte w poddanym kontroli Sądu I instancji postanowieniu z 25 czerwca 2024 r., którym PWINB ustalił skarżącej wysokość opłaty legalizacyjnej w związku z samowolną rozbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...], obręb [...] w [...], w pełni odpowiada motywom przywołanego wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 10 stycznia 2024 r. Wobec stwierdzenia, że nieruchomość obejmująca ww. działkę nr ew. [...] na mocy umowy sprzedaży zawartej [...] stała się własnością skarżącej, jako kupującego, a tytuł prawny do niej utracił sprzedający – E. S., organ zażaleniowy, respektując dyspozycję art. 153 p.p.s.a., był zobowiązany, kierując się jednoznacznym stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, kwestię następstwa prawnego w postępowaniu zmierzającym do ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej rozstrzygnąć w sposób przyjęty w zaskarżonym postanowieniu. Korzystając z kompetencji przyznanej w art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a., organ uchylił postanowienie organu I instancji skierowane do E. S. i ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej skarżącej spółce jako aktualnej w dacie orzekania właścicielce obiektu budowlanego podlegającego procedurze legalizacji. Kierunek nadany tejże procedurze, co wymaga przypomnienia, wynikał ze wstrzymania rozbudowy ww. obiektu przez PWINB postanowieniem z 14 września 2017 r., nr WOP.7722.71.2017.GD utrzymującym w mocy postanowienie PINB z 13 kwietnia 2017 r., nr PINB-7141/170/2016/JS-02 (skargę na ten akt Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił prawomocnym wyrokiem z 5 kwietnia 2018 r., II SA/Gd 738/18), a także zastosowania się przez sprawcę samowoli budowlanej do obowiązku przedłożenia w wyznaczonym terminie wskazanych w tymże akcie dokumentów umożliwiających legalizację budynku. Postawiony Sądowi I instancji zarzut dopuszczenia się naruszenia art. 30 § 4 k.p.a. jest nietrafny w sytuacji, gdy w zaskarżonym wyroku Sąd posłużył się znaczeniem normatywnym ww. przepisu przyjętym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w treści wyroku z 10 stycznia 2024 r. Te wyjaśnienia podlegały w wymienionym orzeczeniu konkretyzacji poprzez wskazanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, w jaki sposób norma wyrażona w ww. przepisie powinna podlegać zastosowaniu w kontrolowanej sprawie na płaszczyźnie obejmującej podjęcie przez organ nadzoru budowlanego rozstrzygnięcia opisanego w art. 49 ust. 1 p.b. Uwaga, zgodnie z którą "[p]rzepis art. 30 § 4 k.p.a. pozwala na kontynuowanie i zakończenie wszczętego postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy na skutek sprzedaży bądź dziedziczenia następuje zmiana podmiotu stosunku materialno-prawnego", zaś "[n]owy właściciel nieruchomości wstępuje w sytuację procesowo-prawną swego poprzednika praw[n]ego" (s. 12 uzasadnienia wyroku) została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uzupełniona o stwierdzenie, że nie sposób zaakceptować zaskarżonego rozstrzygnięcia utrzymującego w mocy opłatę legalizacyjną, której obowiązek uiszczenia skierowano do E. S., pomimo tego, że zbył on działkę przed wydaniem zaskarżonego postanowienia. Mając na uwadze motywy powołanego wyroku, które zostały przez PWINB w pełnym zakresie uwzględnione przy wydaniu postanowienia z 19 czerwca 2024 r., nie sposób wyniku kontroli tego aktu przyjętego przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku kwalifikować jako wadliwego. Argumentacja odwołująca się do niezasadnego, zdaniem skarżącej, orzeczenia obowiązku zapłaty opłaty legalizacyjnej przez skarżącą w sytuacji, gdy opłata ta została już uiszczona przez poprzedniego właściciela nieruchomości, opiera się, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, na błędnym rozważeniu charakteru prawnego zaskarżonego postanowienia PWINB, czemu towarzyszyła wadliwa ocena skutków prawnych wywołanych przez czynności podjęte przez stronę przed zmianą podmiotową zaistniałą w postępowaniu zakończonym ww. aktem. Postanowienie, o którym mowa w art. 49 ust. 1 p.b., jest kierowane do osoby, która przedkładając w wyznaczonym terminie dokumenty wymienione w art. 48 ust. 3 p.b., jest w świetle przepisu art. 48 ust. 5 p.b. traktowana jako występująca z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych (jeżeli budowa nie została zakończona) i ma na celu ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej, której uiszczenie jest warunkiem zakończenia postępowania legalizacyjnego decyzją opisaną w art. 49 ust. 4 pkt 1-2 p.b. Ciążący na organie wymóg ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej służy konkretyzacji ciężaru finansowego, jaki zainteresowany legalizacją samowoli budowlanej zobowiązany jest ponieść, co jest wynikiem przyjęcia przez ustawodawcę, że odpowiedzialność za spowodowanie samowoli budowlanej nie powinna ograniczać się wyłącznie do podjęcia przez zobowiązanego czynności mających na celu doprowadzenie budowy do stanu zgodnego z prawem. Ustalenie w postanowieniu organu nadzoru budowlanego wysokości opłaty legalizacyjnej jest niezależne od tego, czy występujący z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego zechce tę opłatę uiścić. Charakter tego postępowania sprowadza się zatem do wydania aktu, którego byt prawny pozostaje w pełni autonomiczny względem czynności faktycznych podejmowanych przez zobowiązanego. Nie inaczej należy ocenić postępowanie, w którym kwestia ustalenia wysokości opłaty podlega rozstrzygnięciu w toku instancji. Postanowienie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej jest aktem stosowania prawa, w którym organ dokonuje kwalifikacji obiektu stanowiącego przedmiot postępowania do określonej kategorii i przypisuje mu odpowiednie współczynniki kształtujące końcowy wymiar opłaty. Przedmiotem postępowania zażaleniowego jest weryfikacja legalności i prawidłowości tego wyliczenia, co powoduje, że uiszczenie opłaty legalizacyjnej poprzez wniesienie wymaganej kwoty pieniężnej w terminie 7 dni od doręczenia postanowienia organu I instancji na rachunek bankowy właściwego urzędu wojewódzkiego, jako czynność faktyczna, nie konsumuje przedmiotu sprawy, który należy wiązać z obiektywną oceną legalności nałożonego na zainteresowanego legalizacją samowoli budowlanej obowiązku prawnego, a nie z faktem zastosowania się do tegoż obowiązku. Okoliczność, że w toku postępowania zażaleniowego doszło do zbycia nieruchomości objętej procedurą legalizacyjną, przy czym zbywca, jako adresat postanowienia organu I instancji, zdecydował się uiścić nałożoną na niego opłatę legalizacyjną, nakazuje sytuację prawną nabywcy tejże nieruchomości określić z uwzględnieniem instytucji administracyjnego następstwa prawnego (procesowego). Sukcesja praw i obowiązków publicznoprawnych, wynikających z aktów kierowanych do indywidualnie określanych podmiotów, jednak określających status prawny rzeczy nie budzi jakichkolwiek wątpliwości w piśmiennictwie (por. K. Ziemski, Sukcesja praw i obowiązków publicznoprawnych, ZNSA 2009, nr 1, s. 9 i n.). Oparcie się na koncepcji sukcesji uprawnień i obowiązków publicznoprawnych, będących treścią materialnego stosunku administracyjnoprawnego, nie jest jednak wymagane, gdy stosunek ten nie został jeszcze nawiązany, albowiem postępowanie administracyjne zmierzające do wydania wymaganego aktu pozostaje w toku. W takiej sytuacji zmiana podmiotowa w postępowaniu administracyjnym jest kształtowana normą art. 30 § 4 k.p.a. (por. G. Łaszczyca, A. Matan, Następstwo procesowe w ogólnym postępowaniu administracyjnym, PiP 2000, z. 5, s. 49–59). W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego na gruncie powyższej regulacji podkreśla się, że następca prawny wstępuje do postępowania na miejsce dotychczasowej strony w rozumieniu art. 30 § 4 k.p.a. w takim stadium, w jakim postępowanie to znajduje się w chwili jego zgłoszenia się, co oznacza, iż wszystkie czynności procesowe dokonane przed zaistnieniem następstwa przez poprzednika prawnego pozostają ważne (wiążące) i nie podlegają powtórzeniu (por. wyrok NSA z 13 czerwca 2024 r., II OSK 2345/21; wyrok NSA z 10 kwietnia 2024 r., II OSK 1734/21; wyrok NSA z 6 czerwca 2022 r., II OSK 1013/21; wyrok NSA z 7 października 2021 r., II OSK 248/21). Reguła ta podlega odpowiedniemu zastosowaniu w postępowaniu prowadzonym przed organem nadzoru budowlanego, co ma na celu w razie zbycia nieruchomości budynkowej stanowiącej samowolę budowlaną umożliwienie jej nabywcy doprowadzenie do jej zalegalizowania i kontynuowanie legalnie procesu budowlanego (por. M. Rydzewska, Postępowania administracyjne przed organami nadzoru budowlanego, Warszawa 2022, s. 133-134). W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wypowiedź odnoszącą się do powyższego zagadnienia ograniczył jedynie do potwierdzenia obowiązywania zasady następstwa prawnego bez dookreślenia, jakie konsekwencje się z nią wiążą w kontekście uwarunkowań faktycznych rozpatrywanej sprawy. To zaniechanie, jak należy przyjąć, bezpośrednio ważyło na zgłoszeniu przez skarżącą kasacyjnie zarzutów, których podstawą było mylne uznanie, że konsekwencją oddalenia przez Sąd I instancji skargi na zaskarżone postanowienie PWINB jest orzeczenie o obowiązku zapłaty przez nią ponownie opłaty legalizacyjnej. Odnosząc się do tejże kwestii, zauważyć tymczasem trzeba, że wymóg uwzględnienia przez organ zażaleniowy stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania, jak to zostało już wcześniej wyjaśnione, przekłada się na konieczność uczynienia adresatem wydanego postanowienia nowego właściciela nieruchomości, który jako następca prawny wstępuje w prawa i obowiązki poprzedniego właściciela. Jednocześnie, rzeczowy charakter opłaty mający związek z przedmiotem prowadzonego postępowania legalizacyjnego nakazuje z faktem jej uiszczenia przez poprzedniego właściciela łączyć skutek materialnoprawny polegający na trwałym spełnieniu warunku legalizacyjnego dla obiektu stanowiącego samowolę budowlaną, jeżeli weryfikacja przez organ zażaleniowy postanowienia ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej nie pozwala organowi I instancji przypisać błędu prowadzącego do stwierdzenia istnienia niedopłaty. Taka zaś sytuacja miała miejsce w kontrolowanym przypadku, w którym uiszczona kwota ([...]) opłaty legalizacyjnej na konto Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku (pismo z 6 grudnia 2021 r., znak BD-II.3151.1.40.2021) odpowiadała ustalonej jej wysokości przez PWINB. Kwestia wzajemnych rozliczeń pomiędzy zbywcą a nabywcą nieruchomości z tytułu uprzednio uiszczonej opłaty legalizacyjnej mieści się w sferze stosunków cywilnoprawnych i jako taka pozostaje poza kognicją organów nadzoru budowlanego. Uwagę tę należy bezpośrednio odnieść do twierdzenia skarżącej, że uiszczenie wymaganej opłaty legalizacyjnej przez E. S. stanowiło część ustaleń negocjowanej przez strony umowy regulującej przeniesienie prawa własności nieruchomości i jej zdaniem sporny obowiązek "został tym samym wyczerpany i nie powinien przejść na następcę prawnego" (s. 5 skargi kasacyjnej). Kierując się powyższymi względami, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.