II OW 85/25

Dnia 2 grudnia 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty Powiatu Krakowskiego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą Powiatu Krakowskiego a Wojewodą Małopolskim w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku A. B. o wznowienie postępowania oraz wstrzymanie wykonania decyzji Starosty Powiatu Krakowskiego nr AB.V.1.967.2024 z dnia 14 października 2024 r., znak: AB-V.6740.1.148.2024.SP, o udzieleniu A. sp. z o.o. sp. j. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę i zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego postanawia: wskazać Starostę Powiatu Krakowskiego jako organ właściwy do rozpoznania wniosku.

Uzasadnienie. Starosta Powiatu Krakowskiego (dalej "starosta") decyzją nr AB.V.1.967.2024 z dnia 14 października 2024 r., znak: AB-V.6740.1.148.2024.SP udzielił A. sp. z o.o. sp. j. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę i zatwierdził projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno-budowlany dla inwestycji pn.: "Budowa budynku handlowo-usługowego z instalacjami wewnętrznymi: wody, gazu, kanalizacji deszczowej i sanitarnej, wentylacji mechanicznej i klimatyzacji, instalacją ogrzewczą wraz z kotłownią gazową, instalacją elektryczną i słaboprądową, budowa dróg wewnętrznych, naziemnych miejsc postojowych i chodników, budowa pylonu reklamowo-informacyjnego, budowa sieci wodociągowej, budowa wewnętrznej instalacji kanalizacji deszczowej na zew. budynku, budowa zbiornika retencyjnego i instalacji wody szarej, budowa wewnętrznej instalacji kanalizacji sanitarnej na zew budynku, budowa wewnętrznej instalacji oświetlenia terenu, budowa zewnętrznej instalacji elektrycznej enN i słaboprądowej za zew. budynku na działkach nr [...]". Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Gmina [...]. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 18 marca 2025 r., znak: WI-I.7840.7.114.2024.BG, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 oraz art. 105 § 1 K.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze. Nie znalazł podstaw do uznania odwołującej się za stronę postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Wnioskiem z dnia 7 sierpnia 2025 r., powołując się na art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a., Starosta Powiatu Krakowskiego wystąpił o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między Starostą Powiatu Krakowskiego, a Wojewodą Małopolskim w przedmiocie rozpatrzenia wniosku A. B. o wznowienie postępowania oraz wstrzymanie wykonania decyzji pozwolenia na budowę AB.V.1.967.2024 z dnia 14 października 2024 r., znak: AB-V.6740.1.148.2024.SP, dla inwestycji pn.: "Budowa budynku handlowo-usługowego z instalacjami wewnętrznymi: wody, gazu, kanalizacji deszczowej i sanitarnej, wentylacji mechanicznej i klimatyzacji, instalacją ogrzewczą wraz z kotłownią gazową, instalacją elektryczną i słaboprądową, budowa dróg wewnętrznych, naziemnych miejsc postojowych i chodników, budowa pylonu reklamowo-informacyjnego, budowa sieci wodociągowej, budowa wewnętrznej instalacji kanalizacji deszczowej na zew. budynku, budowa zbiornika retencyjnego i instalacji wody szarej, budowa wewnętrznej instalacji kanalizacji sanitarnej na zew budynku, budowa wewnętrznej instalacji oświetlenia terenu, budowa zewnętrznej instalacji elektrycznej enN i słaboprądowej za zew. budynku na działkach nr [...].", poprzez wskazanie Wojewody Małopolskiego jako organu właściwego do rozpatrzenia wskazanego powyżej wniosku. W uzasadnieniu wskazał, że: - w dniu 25.03.2025 r. do Starostwa Powiatowego w Krakowie wpłynął wniosek złożony przez A. B. o wznowienie postępowania oraz wstrzymanie wykonania decyzji Starosty; - Starosta, pismem znak: AB.6740.11.7.2025 z dnia 10 kwietnia 2025 r., przekazał wniosek A. B. do Wojewody Małopolskiego; - Wojewoda Małopolski pismem znak: WI-I.7840.20.6.2025.SM z dnia 7 lipca 2025 r. zwrócił wniosek Staroście wskazując, że "Organ wojewódzki po przeprowadzeniu analizy wniosku, stwierdził, że nie jest właściwym do jego rozpatrzenia, gdyż jako organ II instancji nie orzekał merytorycznie w sprawie, a wydana decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. z dnia 18 marca 2025 r,, znak: Wl-l.7840.7.114.2024.BG, nie rozstrzygała co do istoty sprawy, więc nie była decyzją merytoryczną, orzekającą co do istoty sprawy lecz decyzją procesową, przesądzającą jedynie o braku istnienia interesu prawnego odwołującego podmiotu". Zdaniem Starosty, treść normy prawnej art. 150 § 1 K.p.a. nie zawiera określenia typów decyzji wydawanych przez organ, ostatniej instancji, z których tylko decyzje "merytoryczne" przesądzałyby o tym, który organ jest właściwy do wznowienia postępowania. Z literalnego brzmienia unormowania zawartego w art. 150 § 1 K.p.a. wynika właściwość organu ostatniej instancji do wznowienia postępowania niezależnie od treści wydanej przez ten organ decyzji. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Wojewoda Małopolski wniósł o wskazanie Starosty Powiatu Krakowskiego jako właściwego do rozpatrzenia wniosku A. B. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty Krakowskiego nr AB.V.1.967.2024 z dnia 14 października 2024 r. udzielającą pozwolenia na budowę oraz wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Wskazał, że nie rozstrzygał sprawy co do istoty, bowiem strona, która wniosła odwołanie, nie legitymowała się przymiotem strony w zakończonym przez Starostę postępowaniu administracyjnym. Wojewoda Małopolski wydał jedynie decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. Decyzja o umorzeniu postępowania jest w niniejszej sprawie materialno-formalna. Materialnie sprawa była zbadana tylko pod kątem wystąpienia przesłanek z art. 28 K.p.a. w zw. z art. 28 i art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, natomiast nie badano sprawy materialnie (art. 32-35 ustawy Prawo budowlane) tak jak to jest w zwykłym postępowaniu odwoławczym. Formalność przejawia się w fakcie uzyskania ostateczności przez decyzję organu I instancji, która wskutek zaistniałego stanu prawnego nie będzie już także podlegała kontroli WSA. W postępowaniu przed organem odwoławczym zakończonym wydaniem takiej decyzji nie dochodzi do rozpatrzenia odwołania, a zatem nie zostaje uruchomiony tryb ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 21 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 227/08). Wojewoda Małopolski podniósł, że ustawodawca w art. 150 § 1 K.p.a. posłużył się określeniem "organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji, a nie określeniem organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji, a zatem dla osoby składającej wniosek o wznowienie postępowania organem, który wydał decyzję w ostatniej instancji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę jest Starosta Krakowski. Wojewoda Małopolski w postępowaniu odwoławczym rozstrzygnął jedynie kwestię legitymacji do udziału w postępowaniu odwoławczym (por. postanowienie NSA z dnia 11 grudnia 2018 r., sygn. akt II OW 95/18). Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. W myśl art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a., rozstrzyganie tych sporów należy do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego. Spór przedstawiony do rozstrzygnięcia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w niniejszej sprawie ma charakter negatywny, ponieważ ani Wojewoda Małopolski, ani Starosta nie uznają się za organ właściwy do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania w sprawie decyzji Starosty z dnia 14 października 2014 r., udzielającej pozwolenia na budowę i zatwierdzającej projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno-budowlany. Zauważyć można na wstępie, że Starosta błędnie powołał się na przepis art. 22 § 2 pkt 1 K.p.a. Do sporu doszło między organami, o których mowa w art. 22 § 2 K.p.a. Następnie wskazać należy, że stosownie do art. 150 § 1 K.p.a., organem administracji publicznej właściwym w sprawach wznowienia postępowania bądź odmowy wznowienia postępowania administracyjnego jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Negatywny spór organów administracji w niniejszej sprawie oparty jest na odmiennej interpretacji pojęcia organu, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w postanowieniu tego Sądu z dnia 11 grudnia 2018 r., sygn. akt II OW 95/18, na które powołał się Wojewoda Małopolski. Zgodnie z tym stanowiskiem, umorzenie postępowania odwoławczego z uwagi na brak przymiotu strony nie stanowi rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, a zatem właściwym do rozpoznania wniosku w takim przypadku jest organ, który rozpoznał sprawę merytorycznie. Tożsame stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny przyjął w postanowieniu z dnia 20 października 2015 r., sygn. akt II OW 106/15. W związku z powyższym uznać należy, że decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego - formalnie kończąc postępowanie odwoławcze - dotyczyła jedynie braku przymiotu strony osoby wnoszącej odwołania i nie stanowiła rozstrzygnięcia dotykającego wprost decyzji organu pierwszej instancji. Wnosząca wniosek o wznowienie postępowania chce natomiast ponownego przeprowadzenia z jej udziałem postępowania w sprawie udzielającej pozwolenia na budowę i zatwierdzającej projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno-budowlany. Nie sposób zatem przyjąć, aby Wojewoda Małopolski był organem uprawnionym do rozpoznania tego wniosku. W okolicznościach niniejszej sprawy, organem, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji jest zatem Starosta Powiatu Krakowskiego. Tylko ten organ może procedować w sprawie wniosku o wznowienie postępowania złożonego przez osobę, która nie brała udziału w postępowaniu w toku instancji, a która domaga się przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę z jej udziałem. Ustawodawca w art. 150 § 1 K.p.a. posłużył się określeniem "organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji", a nie określeniem organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji, a zatem dla A. B., składającej wniosek o wznowienie postępowania organem, który wydał decyzję w ostatniej instancji w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego jest Starosta Powiatu Krakowskiego. Wojewoda Małopolski w postępowaniu odwoławczym rozstrzygnął jedynie kwestię legitymacji do udziału w postępowaniu odwoławczym. W konsekwencji, Starosta Powiatu Krakowskiego jest także organem właściwym do rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, opartego na art. 152 K.p.a. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.