II OZ 100/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 9 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Go 620/22 w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wlkp. z dnia 12 sierpnia 2022 r. nr SKO.Go/420-WM/1274/22 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego postanawia: oddalić zażalenie

Postanowieniem z dnia 9 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Go 620/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi M. S. (dalej "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wlkp. (dalej "SKO") z dnia 12 sierpnia 2022 r. w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie strona skarżąca – M. S. - domaga się wstrzymania wykonania decyzji ustalającej warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego, której to decyzji nie można przypisać cechy wykonalności. W orzecznictwie ugruntował się bowiem pogląd, zgodnie z którym tego rodzaju decyzja określa tylko rodzaj możliwej do zrealizowania na danym obszarze inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a także linie rozgraniczające teren inwestycji. Tym samym tego rodzaju decyzja nie wywołuje żadnych skutków materialnoprawnych i nie daje inwestorowi prawa do rozpoczęcia prac budowlanych związanych z planowanym przedsięwzięciem. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył skarżący, podnosząc, że nieudzielenie ochrony tymczasowej zaskutkowało wydaniem przez Starostę M. decyzji z dnia 7 grudnia 2022 r. i zatwierdzeniem projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego i udzieleniem pozwolenia na budowę. W świetle powyższego, nie ulega wątpliwości, że spełnione zostały przesłanki zarówno zajścia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, a takimi są niewątpliwie zatwierdzenie stosownych projektów oraz wydanie pozwolenia na budowę. Odmowa wstrzymania wykonania decyzji, zdaniem skarżącego, wydaje się w niniejszym przypadku naruszać zarówno przepisy prawa materialnego, jak i postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W myśl art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Przedmiotem ochrony tymczasowej w postaci zastosowania instytucji wstrzymania wykonania mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do wykonania, pod pojęciem którego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Do aktów takich nie będą zatem należeć te, które dla sprowadzenia stanu prawnego lub faktycznego w nich określonego nie wymagają czynności podmiotów uprawnionych. Pojęcie wykonania aktu administracyjnego w rzeczywistości dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie, i mocą którego nałożone zostają na niego obowiązki. Wnioskiem o wstrzymanie w niniejszej sprawie skarżący objął decyzję w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Niewątpliwie decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego daje inwestorowi prawo do wystąpienia do organu architektoniczno-budowlanego z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę, jednakże istnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. (niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody, powstania trudnych do odwrócenia skutków) nie można upatrywać w skutku jakim jest udzielenie pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741, ze zm.) w przypadku braku na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Cel takiej decyzji ogranicza się więc do określenia, czy zamierzenie inwestycyjne może w ogóle być zlokalizowana na konkretnym terenie. Nie przesądza ona w żadnym wypadku o tym, czy opisane w niej przedsięwzięcie zostanie zrealizowane. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, podobnie jak decyzja o warunkach zabudowy terenu nie uprawnia do rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych. Takie skutki wywiera dopiero decyzja o pozwoleniu na budowę, która wydawana jest w odrębnym postępowaniu na dalszym etapie procesu inwestycyjnego (zob. postanowienia NSA z dni: 8 czerwca 2017 r. sygn. akt II OZ 595/17, Lex nr 2302919; 7 października 2015 r. sygn. akt II OZ 949/15, Lex nr 1815687; 10 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OZ 289/18, Lex nr 2494703). W rozpoznawanej sprawie, jak wskazał skarżący w zażaleniu, decyzja taka została wydana, jednak nie daje to podstawy do ubiegania się o ochronę tymczasową w niniejszym postępowaniu. Zupełnie inaczej ta kwestia mogłaby być oceniana w postępowaniu zainicjowanym skargą na decyzję w sprawie pozwolenia na budowę, która podlega wykonaniu i może rodzić trudne do odwrócenia skutki. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.