II OZ 1113/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek po rozpoznaniu w dniu 5 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia E.J. i R.J. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 czerwca 2025 r. sygn. akt II SA/Gl 510/25 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi E.J. i R.J. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 21 lutego 2025 r. nr IFXIV.7840.7.6.2024 w przedmiocie pozwolenia na budowę postanawia: oddalić zażalenie.

E.J. i R.J. (dalej: "skarżący") wnieśli skargę na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 21 lutego 2025 r., nr IFXIV.7840.7.6.2024 utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Częstochowy z dnia 29 lutego 2024 r., nr 126 zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielającą inwestorom E.G. i K.G. pozwolenia na "rozbudowę wraz z nadbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego" oraz "rozbiórkę i odbudowę budynku garażowego", na działkach nr [...] i [...] (obręb [...]) przy ul. [...] w [...]. W skardze skarżący wnieśli o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Uzasadniając wniosek wskazali, że w związku z podniesionymi zarzutami merytorycznymi względem zaskarżonej decyzji niezasadne jest ograniczenie ich prawa własności w wyniku realizacji tej inwestycji. Ich zdaniem rozpoczęcie procesu budowlanego jest niedopuszczalne i naraża ich na immisje i inne uciążliwości, w tym hałas związane nie tyle z efektem finalnym robót budowlanych, ale także z samym ich prowadzeniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 2 czerwca 2025 r., sygn. akt II SA/Gl 510/25 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Sąd uznał, że skarżący nie uprawdopodobnili, że wykonanie zaskarżonej decyzji wywoła niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowuje trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: "P.p.s.a."). Sąd wskazał, że złożony przez skarżących wniosek nie został należycie uzasadniony. Skarżący w żaden sposób nie wykazali, na czym polegać będzie szkoda w znacznych rozmiarach, jaką mogliby ponieść w wyniku wykonania decyzji, ani nie wskazali z czego wynikać będą nieodwracalne skutki wykonania tej decyzji. Poprzestali na ogólnikowych stwierdzeniach dotyczących uciążliwości związanych z prowadzeniem procesu budowlanego. Żadna z podnoszonych przez nich okoliczności nie stanowi przesłanki udzielenia ochrony tymczasowej. Sąd wyjaśnił także, że zarzuty merytoryczne dotyczące dokumentacji projektowej nie mogą być podstawą do orzekania w ramach postanowienia o udzieleniu ochrony tymczasowej. Rozstrzygnięcie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji pozostaje niezależne od zasadności samej skargi, albowiem na tym etapie postępowania zaskarżona decyzja nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Poza tym postanowienie wstrzymujące wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę może stanowić dużą dolegliwość przede wszystkim dla inwestora, nierzadko powodując większą szkodę niż szkoda, mogąca wyniknąć z kontynuowania robót budowlanych prowadzonych w oparciu o zaskarżoną decyzję. Inwestor, który prowadzi proces budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, narażony jest na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody nie tylko w przypadku uwzględnienia skargi, ale również w razie wstrzymania wykonania decyzji. Inwestor ponosi jednak wyłączne ryzyko prowadzenia robót przed rozpoznaniem skargi przez sąd i na nim spoczywać będzie obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego, gdyby okazało się, że w wyniku rozpoznania skargi decyzja o pozwoleniu na budowę zostanie uchylona. Skarżący wnieśli zażalenie na opisane wyżej postanowienie, wnosząc o jego zmianę ewentualnie uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu podnieśli, że Sąd pierwszej instancji nie rozważył w dostateczny sposób argumentów dotyczących zagrożenia interesu skarżących oraz ewentualnych szkód, które mogą powstać w wyniku wykonania decyzji przed zakończeniem postępowania sądowego. Rozpoczęcie budowy przed prawomocnym rozstrzygnięciem może skutkować poważnymi problemami, w tym koniecznością rozbiórki obiektu, jeśli decyzja zostanie uchylona. Powstanie szkód materialnych i środowiskowych będzie trudne do naprawienia i wtedy zarówno inwestor, jak i skarżący poniosą znaczne straty. Skarżący podnieśli, że inwestycja realizowana będzie bezpośrednio przy granicy działki do nich należącej, co zwiększa ryzyko negatywnego oddziaływania na tę nieruchomość. W szczególności: 1) prace budowlane spowodują emisję hałasu, wibracje, pył, które będą uciążliwe dla mieszkańców sąsiedniej nieruchomości; 2) hałas i drgania mogą prowadzić do uszkodzeń technicznych budynku sąsiedniego; 3) w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę lub jej uchylenia przez sąd, inwestor może zostać zobowiązany do rozbiórki powstałego obiektu lub przywrócenia terenu do stanu poprzedniego, co wiąże się z powstaniem znacznych szkód materialnych i trudnych do odwrócenia skutków dla środowiska oraz ładu przestrzennego. Zdaniem skarżących argumentacja Sądu pierwszej instancji, że wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę może stanowić dużą dolegliwość przede wszystkim dla inwestora stoi w sprzeczności z zasadami budowania zaufania do władzy publicznej i prawdy obiektywnej, a nadto konstytucyjnej zasady równości obywateli wobec prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Skarżący nie uprawdopodobnili, aby wskutek wykonania zaskarżonej decyzji doszło do powstania skutków, o jakich mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a., których wystąpienie warunkuje udzielenie ochrony tymczasowej, a w zażaleniu nie zdołali podważyć prawidłowego stanowiska Sądu pierwszej instancji w tym zakresie. Zgodnie z powołanym przepisem sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W okolicznościach tej sprawy podnoszone argumenty, mające przemawiać za zasadnością wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, nie mogły odnieść oczekiwanego przez skarżących skutku. Przede wszystkim należy stwierdzić, że w ramach rozpoznania wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej sąd nie ocenia prawidłowości tej decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem, ale to, czy jej wykonanie, jeszcze przed prawomocnym skontrolowaniem, może doprowadzić do sytuacji wyjątkowych, zagrażających chronionym dobrom strony skarżącej. Nie chodzi tutaj o niebezpieczeństwo wyrządzenia jakiejkolwiek szkody, ale takiej, która może przybrać znaczne rozmiary, a także o sytuację, w której powrót do stanu poprzedniego, będzie w zasadzie niemożliwy lub będzie wymagał znacznych nakładów sił i środków. Skarżący nie uprawdopodobnili, aby wykonanie zaskarżonej decyzji mogłoby rodzić niebezpieczeństwo powstania takich skutków. Argumentacja przedstawiona na poparcie zasadności wniosku sprowadza się do twierdzeń, że planowana inwestycja może skutkować zwiększeniem poziomu hałasu czy innych immisji wskutek realizacji planowanej inwestycji, jednak nie można tego uznać za następstwo niosące za sobą znaczną szkodę czy nieodwracalne skutki, w rozumieniu art. 61 § 3 P.p.s.a. Zwiększenie poziomu hałasu, jak również pozostałe uciążliwości i ograniczenia powołane przez skarżących, są bowiem sytuacjami w pełni odwracalnymi. Skarżący generalnie obawiają się negatywnego wpływu planowanej budowy na ich nieruchomości, akcentując szereg zagrożeń. Podnieśli, że hałas i drgania mogą prowadzić do uszkodzeń technicznych ich budynku, a immisje mogą skutkować zaburzeniami snu i problemami zdrowotnymi, wskazali także na obniżenie wartości nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza jednak, że w istocie skarżący nie przedstawili obiektywnych, rzeczywiście istniejących na chwilę wydania zaskarżonej decyzji okoliczności, które ze względu na negatywne i nieakceptowane prawem skutki, mogłyby powodować realne i rzeczywiste niebezpieczeństwo, o którym mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Udzielenie przez sąd administracyjny ochrony tymczasowej nie może sprowadzać się do powstrzymania procesu inwestycyjnego w ogóle, a za zasadnością zastosowania takiej ochrony przemawiać mogą tylko takie obiektywne okoliczności sprawy, które powodują realne niebezpieczeństwa, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 22 czerwca 2016 r., sygn. akt II OZ 643/16; LEX nr 2071058). Pamiętać należy, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, że to inwestor ponosi ryzyko prowadzenia robót budowlanych przed rozpoznaniem skargi, co sprawia, że to na nim będzie ciążył obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego w przypadku, gdyby okazało się, że skarga zasługuje na uwzględnienie (por. postanowienie NSA z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1262/12; LEX nr 1328859). Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.