II OZ 1116/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Z. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2025 r. sygn. akt IV SA/Wa 2654/24 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Z. K. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 22 sierpnia 2024 r. znak [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 24 stycznia 2025 r., sygn. akt IV SA/Wa 2654/24, odmówił Z. K. wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 22 sierpnia 2024 r., znak [...], w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. W uzasadnieniu powyższego postanowienia sąd pierwszej instancji wskazał, że w skardze na ww. decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 22 sierpnia 2024 r. Z. K. (dalej: "skarżący") wniósł m.in. o jej wstrzymanie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowego. Skarżący wskazał, że obawia się powrotu do Czeczenii z uwagi na zły stan zdrowia i obowiązek odbycia służby wojskowej. Odmawiając wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Sąd pierwszej instancji wskazał, że możliwość wstrzymania wykonania aktu na podstawie przepisu art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2024, poz. 935 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.", dotyczy wyłącznie aktów podlegających wykonaniu. Wykonanie aktu administracyjnego oznacza przy tym spowodowanie, sprowadzenie, w sposób dobrowolny lub w trybie przymusowym, takiego stanu rzeczywistości, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w akcie (zob. też Wajda P. [w:] Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi. Komentarz (red.) R. Hauser i M. Wierzbowski, C. H. Beck Warszawa 2015 r., s. 375). Decyzja zaskarżona w przedmiotowej sprawie utrzymuje w mocy decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 26 października 2020 r. o odmowie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, nie nakładając przy tym obowiązku opuszczenia terytorium Polski. W samym pouczeniu zawartym w zaskarżonej decyzji wyjaśniono, że pobyt skarżącego, do czasu upływu terminu określonego w art. 299 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 769) – dalej: "u.c.", jest legalny. Z przywołanego art. 299 ust. 6 pkt 1 lit. a) u.c. wynika przy tym, że w razie niewykonania obowiązku opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (który to obowiązek wynika wprost z ww. przepisu, a nie z rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji), znajdą zastosowanie dalsze przepisy ustawy o cudzoziemcach, w szczególności stanowiące podstawę do wydania decyzji o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu. Dopiero decyzja o zobowiązaniu do powrotu podlegać może przymusowemu wykonaniu, zgodnie z art. 329 u.c. Decyzja zaskarżona w przedmiotowej sprawie nie jest aktem stanowiącym tytuł do przeprowadzenia przymusowej egzekucji, nie nakłada na skarżącego obowiązków, a organy administracji publicznej nie mają możliwości użycia przymusu państwowego do doprowadzenia do stanu zgodnego z treścią zaskarżonej decyzji. Konsekwencją wydania tej decyzji jest jedynie to, że skarżący nie nabył prawa pobytu czasowego, o uzyskanie którego się ubiegał. Nielegalny pobyt skarżącego w związku z decyzją odmowną nie wynika przy tym z tej decyzji, ale wprost z przepisu prawa. Jednoznacznie z powyższego wynika, że zaskarżona decyzja nie posiada atrybutu wykonalności, w związku z czym nie nadaje się do wstrzymania. Skarżący może ewentualnie ubiegać się o ochronę tymczasową w postępowaniu o zobowiązanie do powrotu. W niniejszej sprawie skarżący reprezentowany jest przez profesjonalnego pełnomocnika. Sama specyfika postępowania nie wymaga natomiast osobistego udziału strony na rozprawie, a zasadą jest orzekanie na podstawie akt sprawy (art. 107 i art. 133 § 1 P.p.s.a.). W ocenie zatem Sądu Wojewódzkiego sama odmowa wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie narusza prawa skarżącego do sądu. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 61 § 3 i 5 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł Z. K. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił naruszenie art. 61 § 3 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że akt nie podlega wykonaniu, w sytuacji, gdy zgodnie z art. 299 ust. 6 pkt 1 u.c., skarżący jest zobowiązany opuścić terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji ostatecznej, co już niewątpliwie nastąpiło, albowiem decyzja została wydana w 2024 r., a zatem możliwe jest wszczęcie postępowania o zobowiązanie skarżącego do powrotu. W oparciu o powyższe skarżący wniósł o: 1. zmianę zaskarżonego postanowienia i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowego; 2. zwrot kosztów postępowania zażaleniowego; 3. przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu zażaleniowym. W uzasadnieniu zażalenia powyższy zarzut dodatkowo umotywowano. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 61 § 3 P.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wyżej wymieniony przepis, choć przewiduje możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji na wniosek strony, to uzależnia skorzystanie z takiego środka prawnego w sytuacji, gdy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia stronie znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Możliwość udzielenia ochrony tymczasowej została zatem ograniczona od wystąpienia jednej z dwóch przesłanek zawartych w omawianym przepisie. Obowiązkiem strony jest wskazanie we wniosku okoliczności na poparcie spełnienia przynajmniej jednej z tychże przesłanek. Innymi słowy uprawnienie to wiąże się z obowiązkiem uzasadnienia wniosku, poprzez poparcie go stosownymi twierdzeniami i dokumentami na okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania decyzji (por. postanowienie NSA z dnia 26 listopada 2007 r., sygn. II FZ 338-339/07, dostępne, [w:] CBOSA). Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi w sposób przekonujący pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania zaskarżonej decyzji, a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 P.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 21 grudnia 2006 r., sygn. I FZ 525/06, LEX nr 936174). W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że argumenty podniesione we wniosku nie dowodzą wystąpienia związku pomiędzy decyzją o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a przesłankami warunkującymi wstrzymanie wykonania tej decyzji. We wniosku, jak i zażaleniu strona skarżąca wskazywała jakoby ww. decyzja skutkowała opuszczeniem przez cudzoziemca terytorium Polski. Jednak wykonanie tej decyzji nie skutkuje w sposób bezpośredni wyjazdem cudzoziemca. W odniesieniu do argumentacji zażalenia, a także stanowiska Sądu pierwszej instancji należy zauważyć, że cudzoziemiec, któremu odmówiono udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, jest zobowiązany opuścić terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja w tym przedmiocie stała się ostateczna, a w przypadku wydania decyzji przez organ wyższego stopnia, od dnia, w którym decyzja ostateczna została cudzoziemcowi doręczona (art. 299 ust. 6 pkt 1 u.c.). Podkreślić jednakże należy, że opuszczenie terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez cudzoziemca ma charakter dobrowolny. Jeżeli tego nie uczyni w określonym terminie, co do zasady, zostanie wszczęte postępowanie w przedmiocie zobowiązania cudzoziemca do powrotu, w ramach którego może zostać wydana decyzja o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu (art. 302 ust. 1 pkt 1 u.c.). Dopiero decyzja o zobowiązaniu do powrotu będzie podlegała przymusowemu wykonaniu, w warunkach określonych w art. 329 u.c. Zaskarżona decyzja o odmowie udzielenia zgody na pobyt czasowy nie zawiera rozstrzygnięcia w postaci orzeczenia o wydaleniu skarżącej z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a zatem bezpośrednim jej skutkiem nie jest wydalenie cudzoziemca. W związku z takim stanem rzeczy w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi potrzeba udzielenia ochrony tymczasowej. Skutek, na jaki powołuje się skarżący, nie jest bezpośrednio związany z wykonaniem zaskarżonej decyzji, lecz decyzji w przedmiocie zobowiązania do powrotu. Dlatego też nie można na aktualnym etapie postępowania skutecznie argumentować, że postanowienie Sądu I instancji o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji narusza art. 61 § 3 P.p.s.a. Nadto zauważyć należy, że wstrzymanie wykonania dotyczy tylko takich aktów, które nadają się do wykonania. Wydanie zaskarżonej decyzji nie wiąże się dla strony z obowiązkiem działania, zaniechania, czy też nakazem znoszenia zachowania innych podmiotów. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że decyzja o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy nie wywołuje żadnych skutków materialnych, nie nakłada na jego adresata obowiązków, a organy administracji publicznej nie mają możliwości użycia przymusu państwowego do doprowadzenia do stanu zgodnego z treścią zaskarżonej decyzji. Skutkiem takiej decyzji nie jest nakaz opuszczenia kraju, (jak ma to miejsce w decyzji o zobowiązaniu do powrotu), a jedynie brak nabycia określonego prawa pozwalającego na zalegalizowanie pobytu (por. postanowienia NSA: z dnia 12 listopada 2019 r., sygn. II OZ 1018/19; z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. II OZ 1145/19; z dnia 21 stycznia 2020 r., sygn. II OZ 1201/19, dostępne, [w:] CBOSA). Wobec powyższego charakter decyzji o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy wskazuje, że nie nadaje się ona do wykonania i także z tego też powodu można było odmówić jej wstrzymania. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu. Odnosząc się do wniosku o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu wyjaśnić należy, że wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu na zasadzie prawa pomocy, należne od Skarbu Państwa (art. 250 § 1 P.p.s.a.), jest przyznawane przez właściwy Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu unormowanym w przepisach art. 254 § 1 i art. 258-261 P.p.s.a. Stąd wniosek ten winien zostać złożony do Sądu pierwszej instancji.