II OZ 1173/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia E. B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 kwietnia 2025 r., sygn. akt II SA/Lu 182/25 odmawiające wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi E. B. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 13 lutego 2025 r., znak: IF-I.7821.26.2024 w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z dnia 30 kwietnia 2025 r., sygn. akt II SA/Lu 182/25, po rozpoznaniu wniosku E. B. (skarżąca), odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Wojewody Lubelskiego (Wojewoda) z dnia 13 lutego 2025 r., znak: IF-I.7821.26.2024. Sąd podał, że skarżąca wniosła skargę na ww. decyzję Wojewody, utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 15 października 2024 r., nr [...], udzielającą Zarządowi Powiatu w [...] zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn. "Rozbudowa drogi powiatowej nr [...]". W skardze zawarto również wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji wskazując, że brak wstrzymania wykonalności ww. decyzji może doprowadzić do niemożliwych do odwrócenia skutków. Wydana w sprawie decyzja jest ostateczna, co umożliwia inwestorowi podjęcie prac, a tym samym może narazić stronę na niepowetowane szkody. Strona podniosła, że na nieruchomości znajdują się ruchomości o łącznej wartości 268.100 zł, co stanowi znaczny majątek. W przypadku niewstrzymania wykonalności decyzji i przystąpienia przez inwestora do rozbiórki ogrodzenia, ruchomości te będą narażone na ewentualną kradzież. Strona obecnie zamieszkuje poza terenem spornej nieruchomości i nie ma możliwości innego zabezpieczenia swojego majątku niż ma to miejsce obecnie. Nie jest również możliwe jego przeniesienie czy składowanie w innym miejscu z uwagi na gabaryty ww. ruchomości oraz koszty z tym związane. Strona nie ma możliwości sprawowania stałego i osobistego nadzoru nad ww. nieruchomościami z uwagi na swoje zobowiązania zawodowe. Dlatego, zdaniem skarżącej, wstrzymanie wykonalności decyzji do czasu rozpoznania skargi jest jak najbardziej uzasadnione. Ponadto strona podniosła, że dokumentacja projektowa nie zawiera rzetelnego inwentarza roślinności znajdującej się na nieruchomości należącej do strony i wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentu mającego istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w postaci zestawienia drzew znajdujących się na nieruchomości ze wskazaniem drzew pominiętych w Karcie Informacyjnej Przedsięwzięcia oraz projekcie inwestycji. W dokumentach tych nie uwzględniono 13 drzew zagrożonych wycinką. Prawidłowa inwentaryzacja wskazuje, że są na nieruchomości 44 drzewa zagrożone wycinką, co zostało zatajone przed Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska. W ocenie strony może dojść do wyrządzenia niepowetowanej szkody majątkowej w majątku skarżącej, również istnieje realne zagrożenie spowodowania niemożliwych do odwrócenia skutków w postaci wycinki 44 drzew. Sąd zauważył, że skarżąca zwróciła się z wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji zezwalającej na realizację opisanej na wstępie - inwestycji drogowej, która została wydana w oparciu o przepisy tzw. specustawy drogowej, tj. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2024 r. poz. 311, zwana dalej: "specustawą"). Wyjaśnił przy tym, że wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie wyłącza co do zasady możliwości wstrzymania jej wykonania, gdyż brak jest w tym zakresie szczególnych przepisów. Tym niemiej rozwiązania prawne przyjęte w powołanej ustawie mają na celu zapewnienie szybkiego przebiegu inwestycji drogowej. Realizuje się to m.in. poprzez uproszczenie procedur administracyjnych, możliwość nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji organu I instancji, obowiązek rozpatrzenia odwołania w terminie 30 dni, a skargi do sądu administracyjnego w terminie 2 miesięcy (art. 11g ust. 2 specustawy). Dlatego biorąc pod uwagę ratio legis specustawy Sąd podzielił pogląd, w świetle którego zbyt pochopne wstrzymywanie takich decyzji, jak decyzje zaskarżone w niniejszej sprawie, byłoby istotnym zaburzeniem procesu inwestycyjnego i jednocześnie w sposób rażący naruszałoby interes społeczny i gospodarczy. Sąd podniósł, że mechanizmy przewidziane w powołanej ustawie w celu szybkiej i skutecznej realizacji inwestycji drogowej w sposób istotny ograniczają także możliwość udzielenia ochrony tymczasowej poprzez bardziej restrykcyjną ocenę sytuacji strony wnoszącej o wstrzymanie omawianego rozstrzygnięcia. Zestawiając interes społeczny i gospodarczy z przywołanymi w treści wniosku o wstrzymanie okolicznościami, Sąd doszedł do przekonania, że udzielenie w rozpatrywanej sprawie ochrony tymczasowej jest niezasadne. Okoliczności powołane przez skarżącą stanowią w swej istocie typowe następstwa wykonania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, które polegają w szczególności na wywłaszczeniu części nieruchomości za odszkodowaniem. Takiego stanu rzeczy nie można zatem uznać za okoliczność o szczególnym charakterze, a tylko takie, kwalifikowane jako znaczna szkoda lub trudne do odwrócenia skutki, stanowią podstawę do wstrzymania wykonania decyzji. Wykonanie zaskarżonej decyzji wiązać się będzie z określonymi niedogodnościami, przy czym są to skutki dopuszczone przez ustawodawcę jako konieczne dla realizacji inwestycji drogowych dla dobra publicznego. Natomiast okoliczności podnoszone przez skarżącą dotyczące prawidłowości wydania zaskarżonej decyzji nie mogą być brane pod uwagę przy dokonywaniu oceny zaistnienia przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a., albowiem do merytorycznych zarzutów względem zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd może odnieść się dopiero na etapie właściwego rozpoznawania sprawy. W ocenie Sądu argumenty wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie są na tyle szczególne, czy nadzwyczajne, aby przyznać prymat interesowi prywatnemu strony nad interesem publicznym związanym z koniecznością realizacji inwestycji o takim charakterze jak ta w sprawie. W szczególności okolicznością taką nie może być fakt dotyczący planowanej wycinki drzew i kwestii jej liczby. Sąd wyjaśnił, że w odniesieniu do usuwania drzew i krzewów znajdujących się na nieruchomościach objętych decyzją nie stosuje się przepisów o ochronie przyrody w zakresie obowiązku uzyskania zezwoleń na ich usunięcie, zaś ochronie podlegać będzie zieleń do pozostawienia w trakcie robót budowlanych. Jeżeli jednak ochrona elementów przyrodniczych nie jest możliwa, inwestor winien będzie podejmować działania mające na celu naprawienie wyrządzonych szkód, w szczególności przez kompensację przyrodniczą (art. 75 ust. 1 -3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska). Sąd stwierdził także, że wynikłe z wykonania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej szkody podlegają rekompensacie w trybie art. 18 specustawy. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła skarżąca zarzucając naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, a w konsekwencji uznanie, że wstrzymanie wykonania decyzji nie jest uzasadnione, w sytuacji gdy jej wykonanie spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody majątkowej skarżącej, jak również jej wykonanie spowoduje wycięcie znacznej ilości kilkudziesięcioletnich drzew, a przywrócenie pierwotnego stanu zajmie kilkadziesiąt lat. Skarżąca podniosła, że natychmiastowe wykonanie decyzji spowoduje istotną ingerencję w jej własność, a przywrócenie stanu poprzedniego w przypadku wygranej sprawy przez skarżącą przede wszystkim będzie kosztowne z uwagi na konieczność usunięcia wybudowanej infrastruktury, jak również czasochłonne. Kompensacja przyrodnicza polegać będzie zaś na zasadzeniu młodych sadzonek, których wzrost zajmie kilkadziesiąt lat. Skarżąca ponownie wskazała, że na jej nieruchomości znajduje się majątek ruchomy o znacznej wartości, który to majątek nie może być przechowywany i składowany w innym miejscu. Skarżąca nie ma środków na przetransportowanie i magazynowanie swojego majątku w innych miejscach. Takie przedsięwzięcie w postaci przetransportowania ruchomości, a następnie ich późniejszego składowania spoczywać będzie tylko i wyłącznie na skarżącej, co nie zostanie w żaden sposób zrekompensowane. Okoliczność ta jest o tyle istotna, bowiem skarżąca nie ma możliwości sprawowania stałej pieczy nad majątkiem, z uwagi na fakt, że nie zamieszkuje stale na nieruchomości, a podjęcie prac przy rozbiórce ogrodzenia spowoduje nieograniczony dostęp do nieruchomości i znajdujących się tam ruchomości dla wszelkiego rodzaju złodziei i wandali. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Wstrzymanie wykonania aktu jest instytucją o charakterze wyjątkowym, stanowiącą odstępstwo od ogólnej reguły, w myśl której wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu. Konieczność uprawdopodobnienia okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania aktu lub czynności spoczywa przy tym na wnioskodawcy. To na nim ciąży obowiązek przedstawienia okoliczności, które pozwolą ocenić, czy w danej sprawie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Tym samym uzasadnienie wniosku winno odnosić się do konkretnych okoliczności świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymywanie wykonania aktu lub czynności jest uzasadnione. Sąd I instancji trafnie ocenił, że wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu nie zawiera argumentacji, która mogłaby przemawiać za wstrzymaniem wykonania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Przede wszystkim Sąd zasadnie zwrócił uwagę na szczególny charakter zaskarżonej decyzji. W tym szczególnym charakterze decyzji zawiera się również to, że wynikające z niej ograniczenia praw muszą zostać zrekompensowane odszkodowaniem. Ustawodawca przewidział "mechanizm rekompensacyjny", zarówno za wywłaszczenie nieruchomości pod inwestycję drogową (możliwość uzyskania odszkodowania stosownie do treści art. 12 w zw. z art. 18 specustawy), jak i gdy pozostała po wywłaszczeniu część nieruchomości nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele (obowiązek wykupu nieruchomości przez zarządcę drogi na wniosek właściciela, o czym stanowi art. 13 ust. 2 specustawy) i inne działania (np. art. 21a i art. 21b specustawy). Odszkodowanie za grunt winno uwzględniać tę cześć nieruchomości i jej części składowe, które bezpośrednio przeznaczone zostały pod realizację inwestycji o charakterze publicznym. W sytuacji, gdy przyznane odszkodowanie nie będzie zgodne z interesem strony, dopuszczalne będzie kwestionowanie jego wysokości w drodze wnoszenia środków zaskarżenia - zob. postanowienie NSA z dnia 28 maja 2025 r., sygn. akt II OZ 758/25. Rację ma więc Sąd Wojewódzki, że wstrzymanie wykonania takiej decyzji jest dopuszczalne w wyjątkowych sytuacjach. Ingerencja w prawo własności, jakkolwiek może być dolegliwa dla właściciela nieruchomości, w przypadku inwestycji drogowej nie jest okolicznością nadzwyczajną. Jest zwykłym następstwem wykonania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. W art. 61 § 3 p.p.s.a. nie chodzi o zwykłą szkodę będącą normalnym następstwem realizacji decyzji, ale o taką szkodę, której rozmiary są większe niż zwykłe wywołane wykonaniem danego rodzaju aktu. W analizowanym przepisie mowa wszak o "znacznej szkodzie". Argumentacja skarżącej odwołuje się zasadniczo do normalnych skutków, jakie może wywołać decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej: konieczność rozbiórki ogrodzenia, wycinki drzew. Przy czym zauważyć trzeba, że skarżąca podkreśla jedynie, że nie ma środków na przetransportowanie i magazynowanie swojego majątku w innych miejscach. Nie wskazuje natomiast, że nie ma możliwości przesunięcia ogrodzenia tak aby zapewnić właściwą ochronę swoim ruchomościom. Brak jest także jakichkolwiek informacji odnośnie sytuacji finansowej skarżącej, ew. kosztu wykonania "nowego" ogrodzenia, które stanowiłyby punkt wyjścia do dalszych rozważań, co do wystąpienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Słusznie także podniósł Sąd I instancji, że jeżeli ochrona elementów przyrodniczych nie jest możliwa, inwestor winien będzie podejmować działania mające na celu naprawienie wyrządzonych szkód, w szczególności przez kompensację przyrodniczą (art. 75 ust. 1-3 ustawy Prawo ochrony środowiska). Okoliczność, że wzrost nowych sadzonek zajmie kilkadziesiąt lat, sama w sobie nie może stanowić o zasadności udzielenia ochrony tymczasowej. Mając na względzie interes społeczny i gospodarczy jaki wynika z istoty realizacji dróg publicznych przy zagwarantowaniu przez ustawodawcę prawa do odszkodowania za ingerencję w prawo własności, należy stwierdzić, że kolizja interesu indywidualnego z interesem społecznym, co ma miejsce w niniejszej sprawie, nie może przesądzać o pozytywnym rozstrzygnięciu wniosku skarżącej, a tym samym prowadzić do uwzględnienia zażalenia. Jak wyżej zaznaczono, w przepisie art. 61 § 3 p.p.s.a. chodzi o szkodę, której rozmiary są większe niż zwykłe wywołane wykonaniem danego rodzaju aktu. Skarżąca nie uprawdopodobniła, że mamy do czynienia z taką właśnie szkodą. Kwestie meriti dotyczące zasadności wydania zaskarżonej decyzji nie mogły być wzięte pod uwagę w tym postępowaniu wpadkowym. Zaskarżone postanowienie odpowiada zatem prawu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak sentencji postanowienia.