II OZ 1250/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 czerwca 2025 r., sygn. akt II SA/Sz 238/25 w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 27 lutego 2025 r., Nr AP-2.7840.191.2024.JKO(3) w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: oddalić zażalenie.

Uzasadnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z dnia 5 czerwca 2025 r., sygn. akt II SA/Sz 238/25, po rozpatrzeniu wniosku M. B., odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 5 czerwca 2025 r., AP-2.7840.191.2024.JKO(3) w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę na A. K. i M. M. pozwolenia na budowę obejmującego nadbudowę tarasu i przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, położonego przy ul. [...] w S. Sąd podał, że M. B. złożył skargę na ww. decyzję Wojewody, domagając się jednocześnie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Sąd uznał, że wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji nie zasługuje na uwzględnienie. Pokreślił, że instytucja wstrzymania wykonania aktu lub czynności ma charakter wyjątkowy i jej zastosowanie może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji stwierdzenia, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdyby akt lub czynność zostały wykonane. Zdaniem Sądu, wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę zasadniczo stanowi zawsze dużą dolegliwość dla inwestora, mogącą nierzadko spowodować większą szkodę niż szkoda, jaka może wyniknąć z kontynuowania robót budowlanych prowadzonych w oparciu o zaskarżone pozwolenie na budowę. Ze swej natury decyzja o pozwoleniu na budowę - wskutek jej realizacji - zmienia stan nieruchomości i może spowodować powstanie trudnych do odwrócenia skutków związanych z jej przeobrażeniem, jednakże skutki te, jeżeli mają prowadzić do wstrzymania wykonania udzielonego inwestorowi pozwolenia na budowę, z uwagi na konieczność rozważenia sprzecznych interesów uczestników postępowania należy zawsze szczegółowo uzasadnić i w koniecznym zakresie wykazać je we wniosku. Takich argumentów w kontekście powołanych okoliczności w rozpatrywanej sprawie Skarżący nie podał. W obliczu powyższego, podniesione w treści wniosku ogólnikowe obawy Skarżącego są niewystarczające by odmówić Inwestorom prawa do realizowania planowanego zamierzenia budowlanego w trakcie dokonywania przez sąd administracyjny kontroli decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że takich argumentów w kontekście powołanych okoliczności w rozpatrywanej sprawie Skarżący nie podał. W obliczu powyższego, podniesione w treści wniosku ogólnikowe obawy skarżącego są niewystarczające by odmówić Inwestorom prawa do realizowania planowanego zamierzenia budowlanego w trakcie dokonywania przez sąd administracyjny kontroli decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył skarżący, domagając się zmiany postanowienia z dnia 5 czerwca 2025 r. w sprawie odmowy wstrzymania zaskarżonej decyzji, wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 238/25, w związku z ujawnieniem nowych okoliczności wskazanych w uzasadnieniu oraz uszczegółowieniu mojej argumentacji. W zażaleniu podniósł, że Sąd w uzasadnieniu postanowienia wskazał na niewystarczające dowody przedstawione przez skarżącego pozwalające uzasadnić wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę. Odniósł się do wyroków NSA z dnia 21 maja 2015 r. sygn. II OZ 464/15 oraz z dnia 17 października 2018 r. sygn. II OZ 999/18, wskazujące konieczność uwzględnienie interesu inwestora. Skarżący zaznaczył, że jako osoba niezajmująca się prawem nie znała tych wyroków i jest to dla niego nowa okoliczność. Podkreślił m.in, że proces budowlany kończy się skutkiem nieodwracalnym oraz niewzruszalną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie, tj. obiekt budowlany mimo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę nie może zostać usunięty w oparciu o przepisy. Skarżący wskazał, że przedmiotem skargi decyzji o pozwoleniu na budowę jest sam obiekt budowlany, a nie tylko prawo do jego wykonania, w takim wypadku należy traktować konsekwencje sprawy szeroko jako konsekwencję całego procesu budowlanego. W opinii skarżącego, ograniczenie konstytucyjnego prawa własności właścicieli nieruchomości przy ul. [...] oraz [...], jak i ryzyko popełnienia przestępstwa przywłaszczenia wspólnej ściany i naruszenia prawa budowlanego przez Inwestora, którymi skutkuje wykonanie decyzji, jak również ryzyko konieczności doprowadzenia terenu inwestycji do stanu pierwotnego, jest możliwością wystąpienia znaczącej szkody, która oddziałuje na wszystkie strony postępowania. Również, co zostało wykazane powyżej, decyzja o pozwoleniu na budowę jest częścią znacznie szerszego procesu budowlanego, a decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, która jest oczywistym skutkiem pozwolenia na budowę, finalnie jest nieodwracalna, nawet w przypadku uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Reasumując, skarżący stwierdził, że jedynym skutecznym środkiem zabezpieczającym przed wystąpieniem znaczących szkód dla stron oraz wystąpieniem nieodwracalnych skutków jest wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 61 § 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej: "P.p.s.a."), wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże po przekazaniu skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy (art. 61 § 3 P.p.s.a.). Warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wskazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, albowiem ciężar uprawdopodobnienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności spoczywa na stronie, która wywodzi skutki prawne ze swych twierdzeń. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności, zawierać spójną argumentację, popartą faktami oraz ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami. Sąd ma obowiązek zbadać, czy argumenty przedstawione przez stronę przemawiają za wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu. Ponadto, zauważyć należy, że niebezpieczeństwa, o których mowa w analizowanym przepisie, mogą dotknąć nie tylko stronę skarżącą (wnioskodawczynię), lecz także innych uczestników postępowania. Uzasadnia to konieczność przeprowadzania oceny potrzeby udzielenia ochrony tymczasowej również przez pryzmat uwarunkowań odnoszących się na tle okoliczności sprawy do innych, niż skarżąca, uczestników postępowania. Wstrzymanie wykonania aktu nie może szkodzić innym, a jego zastosowanie jest co do zasady wyjątkowe (zob. postanowienia NSA: z dnia 30 listopada 2018 r., sygn. akt I OZ 1165/18; z dnia 18 października 2016 r., sygn. akt I OZ 1041/16; z dnia 10 lutego 2006 r., sygn. akt II OZ 102/06). Mając powyższe na uwadze, należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę. Argumentacja podniesiona w zażaleniu i jego uzasadnieniu nie zmienia powyższego zapatrywania. Skarżący nie uprawdopodobnił bowiem, że wykonanie decyzji może narazić go na niebezpieczeństwo, o którym mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. W przepisie tym chodzi o szczególne i wyjątkowe zagrożenie odpowiadające specjalnemu rodzajowi ochrony tymczasowej strony postępowania. W okolicznościach niniejszej sprawy konieczność wyważenia racji przemawiających za uwzględnieniem wniosku skarżącej oraz interesów inwestora powoduje, że podmiot składający wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji był obowiązany do szczegółowego uprawdopodobnienia okoliczności przemawiających za jego zasadnością. Tymczasem, skarżący wskazał jedynie ogólnikowo na uciążliwości związane w istocie z interesem ekonomicznym inwestora związanym z realizacją spornej inwestycji i ewentualne konsekwencje związane z ewentualnymi postępowaniami sądowymi, w tym z zakresu prawa cywilnego. Skarżący nie sprecyzował rozmiaru ewentualnych szkód. W tym stanie rzeczy można ocenić, że wnioskujący ograniczył się do twierdzeń, które jako pozbawione szerszego uzasadnienia, a także stosownych wyliczeń, nie mogą stanowić podstawy do orzeczenia przez Sąd o wstrzymaniu wykonania kwestionowanej decyzji. Należy podkreślić, że to inwestor, decydując się na realizację inwestycji budowlanej niejednokrotnie znacznych rozmiarów, ponosi ryzyko ewentualnego wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego przez sąd administracyjny. To zatem inwestor zobowiązany będzie do ewentualnego przywrócenia stanu poprzedniego na własny koszt, a więc jakakolwiek szkoda finansowa powstanie po stronie inwestora, a nie skarżącego wnioskodawcy. Poza tym Sąd wskazał, okoliczności podnoszone we wniosku nie mogły stanowić przesłanki zastosowania ochrony tymczasowej, gdyż strona skarżąca powołała się na normalne następstwa wynikające z udzielonego inwestorowi pozwolenia na budowę . Zauważyć należy, że o ile realizacja zamierzenia budowlanego prowadzi często do trwałej zmiany, chociaż na różną skalę, otoczenia inwestycji, to w ramach rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, przedmiot oceny stanowi jedynie to, czy jej wykonanie, jeszcze przed prawomocnym jej skontrolowaniem, może doprowadzić do sytuacji wyjątkowych, zagrażających chronionym dobrom strony. Nie chodzi tutaj o niebezpieczeństwo wyrządzenia jakiejkolwiek szkody, ale takiej, która może przybrać znaczne rozmiary, a także o sytuację taką, w której powrót do stanu poprzedniego, zmienionego w sposób istotny i trwały będzie w zasadzie niemożliwy lub będzie wymagał znacznych nakładów sił i środków. Takich okoliczności strona skarżąca, zarówno we własnej sferze majątkowej (np. utrata wartości nieruchomości), zdrowotnej (np. narażenie zdrowia i życia promieniowaniem elektromagnetycznym), czy innej (np. zagrożenie dla fauny), w sposób należyty i przekonywujący, nie wskazała. Argumentacja strony oparta jest jedynie na przypuszczeniach zarówno co sfery słuszności samej decyzji organu jak również potencjalnych szkód po stronie inwestora. Dodatkowo – i słusznie spostrzegł to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie - zauważyć należy, że specjalny charakter wstrzymania wykonania decyzji został podkreślony przez ustawodawcę w przepisie art. 35a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.), w którym wskazano, że w przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję o pozwoleniu na budowę wstrzymanie wykonania tej decyzji na wniosek skarżącego sąd może uzależnić od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora z powodu wstrzymania wykonania decyzji. W przypadku uznania skargi za słuszną w całości lub w części kaucja podlega zwrotowi. W przypadku oddalenia skargi kaucję przeznacza się na zaspokojenie roszczeń inwestora. Mimo że w niniejszej sprawie nie został zastosowany wspomniany przepis, to już sama możliwość uzależnienia wstrzymania wykonania decyzji od złożenia kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora potwierdza, że sąd rozpoznający wniosek musi ostrożnie wyważyć sprzeczne interesy inwestora i pozostałych stron postępowania. Zaakcentować zatem trzeba, że prowadzenie prac przez inwestora, mimo trwającego postępowania sądowego, odbywa się na jego wyłączne ryzyko, kwestia ewentualnego przywrócenia stanu poprzedniego, w razie uchylenia zaskarżonego aktu, będzie obciążać właśnie jego. Udzielenie przez sąd administracyjny ochrony tymczasowej nie może natomiast sprowadzać się do powstrzymania procesu inwestycyjnego w ogóle, a za zasadnością zastosowania takiej ochrony przemawiają tylko takie obiektywne okoliczności sprawy, które ze względu na negatywne i nieakceptowane prawem skutki, mogą powodować realne niebezpieczeństwa, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 22 czerwca 2016 r., sygn. akt II OZ 643/16). Biorąc pod uwagę, że skarżący nie uprawdopodobnił przesłanek wstrzymania wykonania decyzji, brak było podstaw do uwzględnienia wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.