II OZ 176/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia K.D. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 7 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Bk 921/22 w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi P.D. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 listopada 2022 r. Nr [...] w przedmiocie nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z dnia 7 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Bk 921/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wstrzymał na wniosek skarżącej P.D. wykonanie zaskarżonej przez nią decyzji Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 listopada 2022 r. Nr [...], wydanej w przedmiocie nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku zlokalizowanego przy ul. [...]w [...]. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd podniósł, że zaskarżoną decyzją uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku z dnia 11 sierpnia 2022 r. nr [...] nakazującą skarżącej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku tj. funkcji budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem, poprzez demontaż ścian wydzielających 12 mieszkań, w budynku zlokalizowanym na nieruchomości przy ul. [...] w [...] oraz nakazano skarżącej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku tj. do funkcji budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem. W skardze na tę decyzję skarżąca zawnioskowała o wstrzymanie jej wykonania, podnosząc, że obowiązki nałożone w decyzji organu II instancji sprowadzają się nie tylko do wykonania określonych robót budowlanych zmierzających do przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku, ale także do przedłożenia ekspertyzy technicznej, która będzie wskazywała jakie konkretnie roboty budowlane mają zostać wykonane. Podkreślono, że skarżąca ekspertyzę techniczną już wykonała, a wynika z niej, że nie doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu. W tym stanie rzeczy wykonanie decyzji w sposób wskazany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji groziłoby niebezpieczeństwem powstania znacznej szkody, gdyż skarżąca miałaby przeprowadzić w budynku bliżej nieokreślone prace, zapłacić wynagrodzenie profesjonaliście w zakresie budownictwa lub architektury, a także konstruktorowi – a są to koszty rzędu ponad 30.000 zł, co znacznie obciążyłoby jej domowy budżet. Ponadto wykonanie robót budowlanych, które wiązałyby się z usuwaniem poszczególnych ścian w budynku, stanowiłoby trudne do odwrócenia skutki (ingerencja w zmianę konstrukcji budynku, zmiana sił nośnych). W związku z powyższym wniosek o wstrzymanie zaskarżonej decyzji – w ocenie skarżącej – jest zasadny. Uzasadniają wstrzymanie wykonania ww. decyzji organu odwoławczego Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że okoliczności przedmiotowej sprawy, w tym charakter niniejszego postępowania dotyczącego nakazu wykonania określonych robót budowlanych zmierzających do przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku, ale także do przedłożenia ekspertyzy technicznej, wskazują, że w niniejszej sprawie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, a także spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Charakter robót budowlanych, które w ocenie organu należy wykonać, wiążą się bowiem z ingerencją w budynek i może spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody. Ponadto, w przypadku ewentualnego uchylenia przez sąd tego rodzaju rozstrzygnięcia, przywrócenie budynku do stanu pierwotnego może okazać się niemożliwe lub będzie się wiązało ze znacznymi kosztami. Skarżąca podniosła, że wykonanie robót budowlanych i uiszczenia wynagrodzenia ekspertowi z zakresu budownictwa będzie wiązało się z kosztami na poziomie 30.000 zł, co znacznie obciąży jej domowy budżet. Sąd podniósł przy tym, że w postanowieniu z dnia 26 marca 2021 r., które dotyczyło nałożenia obowiązku celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, NSA wskazał na znaczny zakres robót budowlanych, a także okoliczność, że ich wykonanie związane będzie z zakupem materiałów, obejmujących koszty ich wykonania. Nawet jeżeli skarżący nie określił tych kosztów, to należy przyjąć, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu szkody w znacznym rozmiarze, wszak zakup materiałów i wykonanie robót wiąże się z kosztami (sygn. akt II OZ 194/21). Sąd podzielił to stanowisko w sprawie niniejszej. Z tych względów, działając na podstawie art. 61 § 3 i § 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Zażaleniem uczestnik postępowania K. D. zaskarżyła powyższe postanowienie w całości, zarzucając mu naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że zaistniały przesłanki określone w tym przepisie skutkujące koniecznością wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do przyjęcia, że wykonanie tej decyzji będzie powodować niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Z tych przyczyn w zażaleniu wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie od skarżącej na rzecz wnoszącej zażalenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji powołana została do tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłoby dla strony wywołać wykonanie takiej decyzji, zanim zostanie zbadana przez sąd administracyjny pod kątem jej legalności. Ciężar dowodu w zakresie wykazania wymienionych w art. 61 § 3 p.p.s.a. okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, spoczywa na wnioskodawcy. Do wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, nie jest wystarczające samo twierdzenie strony. Uzasadnienie takiego wniosku wskazywać na konkretne okoliczności powodujące, że wykonanie aktu lub czynności będącej przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej spowoduje w stosunku do wnioskodawcy wystąpienie jednej lub obu przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. – znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Oceniając w tym kontekście wniesione zażalenie i wniosek skarżącej należy podzielić wyrażone w zaskarżonym postanowieniu stanowisko Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym w przedmiotowej sprawie wykazano w sposób wystarczający okoliczności uzasadniające wstrzymanie wykonana zaskarżonego aktu. Zwrócenia uwagi wymaga, że jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w przedmiotowym budynku mieszkalnym jednorodzinnym wyodrębniono więcej niż dwa lokale mieszkalne (według ustaleń organu I instancji 13 lokali mieszkalnych), do każdego z nich prowadzą wejścia z drzwiami z wewnętrznej klatki schodowej, każdy z nich jest wyposażony w instalacje oraz podejścia wodno-kanalizacyjne, w każdym można wyodrębnić kuchnię lub aneks kuchenny i łazienkę. Mając powyższe na uwadze podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż rację ma skarżąca co do tego, że przywrócenie do poprzedniego stanu użytkowania ww. budynku po dokonanych przebudowach może spowodować trudne do odwrócenia skutki, albowiem będzie związane z rozbiórką dokonanych już prac. Natomiast wykonanie rozbiórki może spowodować zaistnienie okoliczności, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Takie stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym podkreśla się, że rozbiórka obiektu budowlanego (nakaz wykonania robót budowlanych przywracających poprzedni sposób użytkowania) przed zakończeniem postępowania sądowoadministracyjnego wiąże się z niebezpieczeństwem trudnych do odwrócenia skutków lub wyrządzenia znacznej szkody, skoro nakaz rozbiórki może okazać się wadliwy (zob. m.in. postanowienie NSA z dnia 9 marca 2023 r., sygn. akt II OZ 120/23). Z tych też względów uznać należało, iż zaskarżone rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji nie zawiera żadnych takich wad, które czyniłoby koniecznym jego uchylenie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie na mocy art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a.