II OZ 21/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia spółki A. Spółka z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 1370/25 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi A. Spółka z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 maja 2025 r., Nr 580/2025 w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego budynku postanawia: oddalić zażalenie.

Uzasadnienie. Spółka A. Spółka z o.o. z siedzibą w Warszawie, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika r. pr. A.B. (dalej także: "strona skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej także: "Sąd I instancji") skargę na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej także: "organ odwoławczy") z dnia 21 maja 2025 r., Nr 580/2025, utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy (dalej także: "organ I instancji") z dnia 16 kwietnia 2025 r., znak PINB.IWT.5144.72.2025.wzJRZ, nakazującą stronie skarżącej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego budynku mieszkalnego usytuowanego przy ul. [...], powodujących zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, poprzez naprawę uszkodzonych fragmentów zadaszenia zabezpieczającego chodnik przed upadkiem elementów elewacji przedmiotowego budynku, w terminie 2 miesięcy od kiedy decyzja stanie się ostateczna. Decyzji tej na podstawie art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 419); dalej także K.p.a.") nadano rygor natychmiastowej wykonalności, ze względu na istniejące zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. W skardze został zawarty wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Podniesiono w nim, że strona skarżąca nie może wykonać nakazu, a podejmowanie prób jego wykonania z zewnątrz, bez kluczy do kamienicy i bez dokumentów stanowi zagrożenia dla osób wykonujących ten nakaz, a także dla osób postronnych, jak również stanowi zagrożenie dla substancji zbytkowej kamienicy. Wskazała nadto, że Zakład Gospodarowania Nieruchomościami dla [...] (dalej także: "zarządca nieruchomości") może też potraktować działania związane z wykonaniem zaskarżonej decyzji, jako naruszenie zarządu. Do skargi dołączono kopię zaskarżonej decyzji oraz kopię wezwania skierowanego do zarządcy nieruchomości o pilne wykonanie nakazu zawartego w decyzji organu I instancji; wezwania skierowanego do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy do wydawania nakazów w zakresie przedmiotowej nieruchomości na rzecz zarządcy nieruchomości i zajęcia się samowolami budowlanymi tego zarządcy; a także wezwanie skierowane do Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do zajęcia się samowolami konserwatorskimi zarządcy nieruchomości. Postanowieniem z dnia 4 grudnia 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 1370/25, Sąd I instancji odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu postanowienia wskazał między innymi, iż warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wskazanie przez stronę skarżącą we wniosku okoliczności, które uzasadniają niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zwrócił uwagę, że uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do konkretnych wydarzeń czy sytuacji, które tłumaczyłyby wstrzymanie wykonania aktu lub czynności w stosunku do wnioskodawcy, gdyż nie ma podstaw, by żądać od sądu poszukiwania argumentów przemawiających za wstrzymaniem wykonania aktu za samą stronę. Stwierdził, iż złożony w sprawie wniosek, jako bardzo ogólnikowo uzasadniony, nie zasługuje na uwzględnienie. Wedle Sądu I instancji, lakoniczna argumentacja nie wystarczy do wnikliwego przeanalizowania przedmiotowej sprawy pod kątem przesłanek wskazanych w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.; dalej także: "P.p.s.a."). W ocenie Sądu I instancji, argumenty wskazane we wniosku nie odnoszą się do niebezpieczeństwa powstania znacznej szkody, czy trudnych do odwrócenia skutków. Pokreślił, iż nałożony na stronę skarżącą obowiązek z natury rzeczy wiąże się z poniesieniem określonych kosztów. Niemniej jednak strona skarżąca nie wskazała, by koszty te były znaczne (znaczna szkoda) i nie powiązała ich z własnym budżetem, wskazała jedynie na okoliczność, że nie posiada dostępu do budynku. Uwypuklił, że wydając orzeczenie w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, opiera swoje rozstrzygnięcie zarówno na ocenie wniosku strony skarżącej, jak i na materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy, lecz stwierdził, że miarodajnego materiału dowodowego w niniejszej sprawie nie przedstawiono. W zażaleniu na powyższe postanowienie strona skarżąca zarzuciła naruszenie przez Sąd I instancji: 1) prawa materialnego, a mianowicie: art. 61 § 3 P.p.s.a. poprzez uznanie, że nie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków; 2) prawa formalnego, a mianowicie: a) art. 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez brak ustaleń faktycznych, gdyż nie ustalono, kto powinien być adresatem nakazu objętego zaskarżoną decyzją, kto ma realną możliwość wykonania tego nakazu, czym grozi dalsze jego niewykonywanie, czy innych niezbędnych zabezpieczeń po dewastacji kamienicy przez m.st. Warszawa; b) art. 134 § 1 P.p.s.a. (granice kontroli sądu), albowiem nie dokonano pełnej kontroli administracyjnej i nie rozeznano istoty sprawy. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i uchylenie orzeczeń obu instancji; zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych i rozpatrzenie sprawy na rozprawie. W odpowiedzi na powyższe zażalenie w piśmie z 23 grudnia 2025 r. zarządca nieruchomości wniósł o oddalenie zażalenia i zasądzenie kosztów postępowania, szczegółowo uzasadniając prezentowane w sprawie stanowisko w treści uzasadnienia pisma. Replikę na powyższe pismo wniosła strona skarżąca, która w piśmie z 31 grudnia 2025 r. odniosła się do argumentacji zarządcy nieruchomości. W załączeniu do powyższego pisma nadesłano opinię r. pr. adw. prof. B.C. w przedmiocie problemów prawnych związanych z obowiązkiem wydania przez m. st. Warszawę nieruchomości w [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności przez sąd, będąca formą tymczasowej ochrony sądowej udzielanej stronie postępowania, stanowi wyjątek od zasady wyrażonej w art. 61 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którą wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu. Stosownie do treści art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności, o których mowa w § 1 cytowanego przepisu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z powyższego wynika, że to na skarżącym ciąży obowiązek wykazania, że spełnione zostały zawarte w nim przesłanki. Sąd natomiast może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Nałożony przez ustawodawcę obowiązek uprawdopodobnienia zaistnienia przesłanki wskazanej w art. 61 § 3 P.p.s.a. nakłada na stronę zobowiązanie przedstawienia konkretnych zdarzeń, które uprawdopodobnią, że wykonanie zaskarżonej decyzji faktycznie spowoduje znaczną szkodę lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków. Wniosek powinien zawierać spójną argumentację, popartą faktami oraz ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Zadaniem Sądu jest zaś zbadanie czy argumenty przedstawione przez stronę przemawiają (lub nie) za wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu. Warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest zatem wykazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Nie wystarczy samo powtórzenie treści przepisu i powołanie się na szkodę, a tym bardziej samo wniesienie o zastosowanie ochrony tymczasowej. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych zdarzeń świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania aktu jest zasadne. Jednocześnie należy pamiętać, że możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonego orzeczenia na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. nie oznacza, że Sąd jest zobligowany w każdym przypadku - niezależnie od okoliczności sprawy - uwzględnić wniosek strony skarżącej. Dodatkowo należy wskazać, że celem instytucji wstrzymania wykonania decyzji jest ukształtowanie stosunków do czasu rozpoznania skargi, a nie ocena legalności decyzji. W związku z tym rozstrzygnięcie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji nie jest uzależnione od zasadności samej skargi. Rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji abstrahuje bowiem od ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej (tak też: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 października 2025 r., sygn.. akt III OZ 535/25, LEX nr 3938548). Rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji sąd nie dokonuje oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji, jako że przesłanki z art. 61 § 3 P.p.s.a. nie są tożsame z tymi, które decydują o zasadności skargi. W konsekwencji powyższego, kwestia prawidłowości obowiązków nałożonych na stronę skarżącą w zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji nie mogła mieć wpływu na ocenę wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, że strona skarżąca nie uprawdopodobniła przesłanek wskazanych w cytowanym przepisie. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych zdarzeń świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest uzasadnione. Tymczasem w niniejszej sprawie zawarty w skardze wniosek ogranicza się do stwierdzenia, że strona skarżąca nie może wykonać objętego zaskarżoną decyzją nakazu bez dostępu do nieruchomości budynkowej, a podejmowanie prób jego wykonania z zewnątrz, bez kluczy do kamienicy i bez dokumentów stanowi zagrożenia dla osób wykonujących ten nakaz, a także dla osób postronnych, jak również stanowi zagrożenie dla substancji zbytkowej kamienicy; nadto zarządca nieruchomości może potraktować działania związane z wykonaniem zaskarżonej decyzji, jako naruszenie zarządu. Natomiast zażalenie w zasadzie koncentruje się na zarzutach odnoszących się do legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia, tymczasem – jak była już o tym mowa powyżej - na etapie rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu Sąd nie dokonuje kontroli legalności tego aktu i merytoryczne zarzuty dotyczące zaskarżonej decyzji nie mogą stanowić przesłanki wstrzymania zaskarżonego aktu. Stwierdzić również trzeba, że w niniejszej sprawie to właśnie wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji mogłoby wywołać skutki, o jakich mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Zaskarżoną decyzją organ nadzoru budowlanego nakazał bowiem stronie skarżącej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego budynku mieszkalnego usytuowanego przy ul. [...], powodujących zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, poprzez naprawę uszkodzonych fragmentów zadaszenia zabezpieczającego chodnik przed upadkiem elementów elewacji przedmiotowego budynku. Nie ulega zatem wątpliwości, że podstawą nałożenia określonych obowiązków było stwierdzenie przez organ nieprawidłowości, które mogą stwarzać niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego. Oceniając wniosek w przedmiocie zastosowania środka ochrony tymczasowej sąd administracyjny winien kierować się przede wszystkim ochroną dóbr o szczególnym znaczeniu, jakim jest zdrowie i życie, przyznając im pierwszeństwo przed ewentualnymi względami ekonomicznymi. Sąd rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu winien brać pod uwagę następstwa jego wykonania nie tylko w kontekście sytuacji strony skarżącej, lecz również uwzględnić szeroko rozumiany interes publiczny. Częstokroć bowiem interes skarżącego w czasowym odroczeniu skutków wykonania zaskarżonego aktu koliduje z innymi wartościami zasługującymi na ochronę. Wobec tego konieczność zapewnienia ochrony życia i zdrowia ludzkiego są, zdaniem Sądu, wartościami przewyższającymi interes skarżącego. Podkreślić także trzeba, że decyzja organu pierwszej instancji nakazująca stronie skarżącej wykonanie określonych zabezpieczeń została wydana na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 (ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 418), z uwagi na nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego. Celem decyzji wydawanych na podstawie powyższego przepisu jest m.in. utrzymanie obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym, niezagrażającym życiu i zdrowiu ludzi, jak i bezpieczeństwu mienia. Oceniając wniosek o wstrzymanie wykonania takiej decyzji Sąd winien zatem kierować się przede wszystkim ochroną dobra o szczególnym znaczeniu, jakim jest zdrowie i życie ludzkie, przyznając im pierwszeństwo przed innymi względami podnoszonymi przez stronę skarżącą. Słusznie zatem, kierując się tymi względami, Sąd I instancji odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.