II OZ 34/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Ciąglewicz po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A.B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 listopada 2025 r., sygn. akt II SA/Rz 1415/25 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia w sprawie ze skargi A.B. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 26 sierpnia 2025 r. nr OA.7722.12.5.2025 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych postanawia: oddalić zażalenie.

Uzasadnienie. Postanowieniem z dnia 26 sierpnia 2025 r., nr OA.7722.12.5.2025 Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mielcu z dnia 28 maja 2025 r., znak: NB.5140.12.2025.AH, wstrzymujące budowę przez A.B. (dalej także: "skarżąca") budynku gospodarczego na terenie działki nr ew.[...]. Postanowieniem tym organ poinformował także skarżącą o możliwości złożenia wniosku o legalizację budowy ww. budynku w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu i konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalności budowy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej także: "Sąd I instancji") na powyższe postanowienie złożyła skarżąca. Poza zarzutami odnoszącymi się do ww. postanowienia skarżąca zwróciła się o wstrzymanie jego wykonania wskazując, iż brak wstrzymania może skutkować wystąpieniem niebezpieczeństwa spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, albowiem organy nie wykazały w sposób jednoznaczny, że inwestycja stanowi samowolę budowlą. Podniosła, że przedmiotowy budynek gospodarczy to obiekt pomocniczy, nie jest przeznaczony na pobyt ludzi, nie stwarza zagrożenia dla życia, zdrowia ani środowiska, w związku z czym w jej ocenie brak jest przesłanek do ingerencji organu w postaci wstrzymania prac. Wskazała, że realizacja postanowienia doprowadzi do powstania znacznej szkody i trudnych do odwrócenia skutków, zaś wstrzymanie robót jest ostatecznym rozstrzygnięciem legalności, w związku z czym jest działaniem przedwczesnym i nadmiernym. Postanowieniem z dnia 18 listopada 2025 r., sygn. akt II SA/Rz 1415/25, Sąd I Instancji odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu postanowienia o odmowie wstrzymania wskazał, iż uznał, że wniosek nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem skarżąca nie przywołała takich okoliczności, które świadczyłyby o niebezpieczeństwie wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Podniósł, iż w jego ocenie wniosek skarżącej ogranicza się do twierdzenia niezasadności wstrzymania robót budowlanych i przedwczesności oraz nadmierności zastosowanego środka. Zwrócił uwagę na charakter zaskarżonego postanowienia oraz wskazał, że jeśli skarżąca dostrzega zagrożenia, o których mowa w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.; dalej także: "P.p.s.a."), w sytuacji braku możliwości kontynuowania budowy, to powinna była wskazać je we wniosku. Zwrócił uwagę, iż Sąd nie może domyślać się jakie negatywne skutki spowoduje samo wstrzymanie budowy w sytuacji skarżącej. Uwypuklił, że w jego ocenie wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia skutkowałoby możliwością kontynuowania budowy w warunkach samowoli. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 61 § 3 P.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na bezpodstawnym uznaniu, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia, a w konsekwencji - odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia, podczas gdy materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje na istnienie niebezpieczeństwa spowodowania znacznej szkody oraz trudnych do odwrócenia skutków. Wskazała ponownie, że w jej ocenie organy nie ustaliły w sposób pewny ani jednoznaczny, że inwestycja stanowi samowolę budowlaną. W oparciu o tak sformułowany zarzut, wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia w całości i wstrzymanie wykonania postanowienia, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Jak słusznie bowiem zauważył Sąd I instancji, instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności przez sąd, będąca formą tymczasowej ochrony sądowej udzielanej stronie postępowania, stanowi wyjątek od zasady wyrażonej w art. 61 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którą wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu. Stosownie do treści art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności, o których mowa w § 1 cytowanego przepisu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z powyższego wynika, że to na stronie skarżącej ciąży obowiązek wykazania, że spełnione zostały zawarte w tym przepisie przesłanki. Sąd natomiast może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Nałożony przez ustawodawcę obowiązek uprawdopodobnienia zaistnienia przesłanki wskazanej w art. 61 § 3 P.p.s.a. nakłada na stronę zobowiązanie przedstawienia konkretnych zdarzeń, które uprawdopodobnią, że wykonanie zaskarżonej decyzji faktycznie spowoduje znaczną szkodę lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków. Wniosek powinien zawierać spójną argumentację, popartą faktami oraz ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Zadaniem Sądu jest zaś zbadanie czy argumenty przedstawione przez stronę przemawiają (lub nie) za wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu. W konsekwencji powyższego, warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wykazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Nie wystarczy samo powtórzenie treści przepisu i powołanie się na szkodę, a tym bardziej samo wniesienie o zastosowanie ochrony tymczasowej. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych zdarzeń świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania aktu jest zasadne. Jednocześnie należy pamiętać, że możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonego orzeczenia na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. nie oznacza, że Sąd jest zobligowany w każdym przypadku - niezależnie od okoliczności sprawy - uwzględnić wniosek strony skarżącej. Nadto wskazać należy, że celem instytucji wstrzymania wykonania decyzji jest ukształtowanie stosunków do czasu rozpoznania skargi, a nie ocena legalności zaskarżonego orzeczenia organu. W związku z tym rozstrzygnięcie w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonego orzeczenia nie jest uzależnione od zasadności samej skargi. Rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego orzeczenia organu abstrahuje bowiem od ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej (tak też: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 października 2025 r., sygn.. akt III OZ 535/25, LEX nr 3938548). Rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji sąd nie dokonuje oceny prawidłowości zaskarżonego orzeczenia, jako że przesłanki z art. 61 § 3 P.p.s.a. nie są tożsame z tymi, które decydują o zasadności skargi. W konsekwencji powyższego, kwestia prawidłowości zaskarżonego orzeczenia oraz orzeczenia je poprzedzającego, nie mogła mieć wpływu na ocenę wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowe jest zatem stanowisko Sądu I instancji zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu, Słusznie bowiem zauważono, że objęte wnioskiem o wstrzymanie wykonania postanowienie, zostało wydane na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 418 z późn. zm.; dalej także: "Prawo budowalne"). Zaskarżone postanowienie inicjuje zatem postępowanie, które może zakończyć się legalizacją przedmiotowego obiektu lub nakazem jego rozbiórki. Tym samym na etapie wydania postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonania robót budowlanych co do zasady nie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, bowiem strona skarżąca może podjąć kroki zmierzające do legalizacji przedmiotowego obiektu. Zaskarżone postanowienie nie wywołuje skutku w postaci nakazu rozbiórki, ponieważ, jak wskazano, dopiero od działań strony skarżącej będzie zależało czy w odrębnej decyzji organ będzie mógł ewentualnie wydać stosowny nakaz lub wydać decyzję o legalizacji. Stwierdzić zatem należy, iż zaskarżone postanowienie nie ma charakteru kończącego postępowanie i załatwiającego co do istoty kwestię ewentualnej legalizacji budowy wykonanej w warunkach samowoli budowlanej. Skutkiem zaskarżonego postanowienia będzie przeprowadzenie przez organ pierwszej instancji postępowania w tym zakresie. Wstrzymanie wykonania postanowienia nakazującego wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych istotnie byłoby przyzwoleniem na dalsze prowadzenie prac, mimo stwierdzonej samowoli budowlanej. Działanie takie stałoby w oczywistej sprzeczności z regulacją Prawa budowlanego dotyczącą czasowego wstrzymania prowadzenia robót budowlanych (tak też m. in.: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2024 r., sygn. akt II OZ 430/24, LEX nr 3754502 i postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2025 r., sygn. akt II OZ 891/25, LEX nr 3886376). Oznacza to tym samym, że brak jest podstaw do zastosowania wnioskowanej ochrony tymczasowej. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.