II OZ 384/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Gminy Ustrzyki Dolne na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 930/22 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia w sprawie ze skarg Z. R. oraz Gminy Ustrzyki Dolne na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 31 maja 2022 r., Nr OA.7722.1.2.2022 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych postanawia: oddalić zażalenie

Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie postanowieniem z 31 maja 2022 r. nr OA.7722.1.2.2022 uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ustrzykach Dolnych z 28 lutego 2022 r. nr PINB.7355-1-1/15 i nakazał inwestorowi - Gminie Ustrzyki Dolne wstrzymać roboty budowlane związane z budową drogi gminnej dojazdowej zrealizowanej na działkach o nr ew. [...], [...] i [...] przy ul. [...] w U. bez wymaganego pozwolenia na budowę, jednocześnie nałożył na ww. Gminę obowiązek przedstawienia w terminie do 31 marca 2023 r. wskazanych w postanowieniu dokumentów. Z. R. i Gmina Ustrzyki Dolne zaskarżyli powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Gmina Ustrzyki Dolne kwestionują ww. postanowienie złożyła wniosek o wstrzymanie jego wykonania. W jej ocenie wykonanie postanowienia spowoduje powstanie trudnych do odwrócenia skutków polegających na wydatkowaniu środków publicznych na wykonanie projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami. W przypadku uwzględnienia skargi powstanie uszczerbek w majątku Gminy, która jako jednostka sektora finansów publicznych ma szczególny obowiązek dbania o stan finansów. Postanowieniem z 11 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 930/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie na podstawie art. 61 § 3 i § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej jako P.p.s.a.) odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. Sąd mając na uwadze przesłanki wstrzymania określone w art. 61 § 3 P.p.s.a. wskazał, że obowiązek ich wykazania ciąży na stronie domagającej się wstrzymania wykonania aktu lub czynności, a ponadto podkreślił wyjątkowy charakter instytucji wstrzymania wykonania. Sąd wyjaśnił, że przesłanka zagrożenia wyrządzeniem znacznej szkody dotyczy takiej szkody, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego i wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. W szczególności będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który w skutek swych właściwości nie może być zastąpiony innym przedmiotem, a jego wartość pieniężna nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia starty na życiu i zdrowiu. Zdaniem Sądu, wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia nie zasługiwał na uwzględnienie. Ogranicza się on bowiem tylko do twierdzenia, że wykonanie zaskarżonego rozstrzygnięcia spowoduje powstanie trudnych do odwrócenia skutków polegających na wydatkowaniu środków publicznych na wykonanie dokumentacji oraz spowoduje uszczerbek majątkowy. Strona wnioskująca nie wykazała, w powiązaniu ze swoją sytuacją majątkową, że wykonanie postanowienia spowoduje znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki. Kwestionowanym postanowieniem wstrzymano dalsze prowadzenie robót budowlanych i nałożono obowiązek przedstawienia określonej dokumentacji. Powyższe miało na celu wdrożenie procedury mającej na celu zalegalizowanie powstałej samowoli budowlanej. Sąd uznał, że przesłanek z ww. przepisu nie wyczerpują również argumenty dotyczące konieczności wydatkowania środków publicznych i trudnej sytuacji finansowej. Strona wnioskująca nie przedstawiła jakichkolwiek dokumentów potwierdzających powyższe twierdzenia. Zawarta we wniosku argumentacja, powinna być poparta faktami oraz ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Ogólnikowe twierdzenia, pozbawione szerszego uzasadnienia, nie mogą stanowić podstawy do wydania przez sąd administracyjny orzeczenia o wstrzymaniu wykonania postanowienia. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do udzielenia ochrony na czas trwania postępowania sądowego. Skarżąca nie wykazała, że jeśli postanowienie zostanie wykonane przed wydaniem prawomocnego orzeczenia sądowego, wówczas może nastąpić konkretne wydarzenie, które będzie miało charakter nieodwracalny. Gmina Ustrzyki Dolne wniosła zażalenie na powyższe postanowienie, zaskarżając je w całości. Gmina zarzuciła naruszenie art. 61 § 3 P.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia w sytuacji, gdy jego wykonanie spowoduje trudne do odwrócenia skutki polegające na wydatkowaniu środków publicznych na wykonanie projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz uszczerbek w budżecie Gminy Ustrzyki Dolne, która jako jednostka sektora finansów publicznych ma szczególny obowiązek dbania o ich stan. Na tej podstawie wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia, ewentualnie uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zwróciła się także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Mając na uwadze przywołaną w zaskarżonym postanowieniu Sądu definicję szkody jako przesłanki wstrzymania, Gmina wskazuje, że przedmiotem orzeczonego przez PWINB obowiązku jest przedstawienie projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Projekt taki jest każdorazowo sporządzany na potrzeby danej inwestycji, zawiera pewne cechy indywidualne, których nie sposób dostosować do żadnej innej inwestycji. Gmina wykonując orzeczony nakaz musi więc wydatkować środki na dzieło posiadające zindywidualizowane cechy, a w przypadku uwzględniania skargi na postanowienie PWINB nie będzie mogła wykorzystać owego projektu przy realizacji żadnej innej inwestycji drogowej. Oczywistym jest również, że Gmina Ustrzyki Dolne nie będzie mogła dochodzić od uprawnionych projektantów sporządzających projekt budowlany zwrotu kwot wydatkowanych na jego opracowanie. Bezsprzecznie zatem stwierdzić należy, że wykonanie indywidualnego projektu budowlanego za publiczne pieniądze i to w dodatku niemożliwe do odzyskania w razie niecelowości jego wykonania spełnia określoną w art. 61 § 3 P.p.s.a. przesłankę "szkody, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego i wyegzekwowanego świadczenia". Dalej Gmina wskazała, że zupełnie niezasadne jest w tym przypadku żądanie od Gminy dokumentów potwierdzających powstanie trudnych do odwrócenia skutków czy uszczerbku majątkowego. Wskazać bowiem należy, że wydatkowanie publicznych pieniędzy - nawet w najmniejszej wysokości - na indywidualny projekt, który w przypadku uwzględnienia skargi na postanowienie PWINB okaże się zupełnie nieprzydatny, jest przypadkiem oczywistym. O takim przypadku mówi wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 maja 2021 r., I SA/Kr 274/21, zgodnie z którym "instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie służy zabezpieczeniu strony przed jakimikolwiek skutkami egzekucji lecz jedynie przed takimi, których ewentualne wygranie sporu sądowego by nie naprawiło". Gmina na gruncie niniejszej sprawy nie ma wątpliwości, że zlecenie uprawnionym podmiotom wykonania projektu budowlanego wraz z załącznikami miałoby charakter usługi odpłatnej, której wykonawca - w przypadku uwzględnienia skargi Gminy na zaskarżone postanowienie PWINB - nie byłby zobowiązany do zwrotu otrzymanego świadczenia w przypadku nieprzydatności wykonanego przez siebie opracowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wykazanie zaistnienia przynajmniej jednej ze wskazanych w tym przepisie przesłanek spoczywa na wnioskodawcy. Dla wnioskującego o wstrzymanie oznacza to obowiązek przywołania konkretnych okoliczności wskazujących na to, że wykonanie decyzji spowoduje w stosunku do niego lub innych osób niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków i przytoczenia okoliczności uzasadniających to żądanie wraz z informacjami, które mogą to żądanie uprawdopodobnić. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Gmina żądając wstrzymania wykonania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych realizowanych w warunkach samowoli budowlanej, nie wskazała takich okoliczności, które pozwalają stwierdzić, że wstrzymanie aktu jest zasadne z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Taką okolicznością nie jest konieczność wydatkowania środków publicznych z budżetu Gminy na sporządzenie kompletnego projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi dla inwestycji polegającej na budowie drogi gminnej dojazdowej na działkach o nr ew. [...], [...] i [...] przy ul. [...] w U.. Samo wydatkowanie środków pieniężnych bez rozróżniania z jakiego źródła pochodzą jest czynnością z istoty swej odwracalną. Zatem nie można twierdzić, że ich przeznaczenie na sporządzenie dokumentacji budowlanej niezbędnej dla legalizacji samowoli budowlanej doprowadzi do trudnych do odwrócenia skutków. Oczywiście projektant nie zwróci swojego wynagrodzenia za sporządzenie takiej dokumentacji ale w przypadku uwzględnienia skargi na postanowienie PWINB i stwierdzenia, że nałożony obowiązek był bezpodstawny, to organ nadzoru budowlanego będzie zobligowany zwrócić Gminie wydatkowane przez nią środki publiczne. Poniesienie kosztów sporządzenia powyższej dokumentacji projektowej należy też rozpatrywać w kategoriach narażenia Gminy na poniesienie znacznej szkody. W tym zakresie należałoby wykazać jakie są szacunkowe koszty sporządzenia projektu budowlanego drogi i odnieść tą kwotę do możliwości finansowych Gminy. Tylko w przypadku wykazania, że poniesione koszty na sporządzenie dokumentacji doprowadzić mogłoby w aktualnej sytuacji majątkowej Gminy do znaczącego uszczuplenia jej budżetu, które zagrażałoby jej funkcjonowaniu (wypełnianiu ustawowych obowiązków), to zachodziłaby podstawa do wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia PWINB z uwagi na zagrożenie wystąpieniem znacznej szkody. W okolicznościach sprawy nie sposób mówić o znacznej szkodzie skoro nie jest znany przybliżony koszt sporządzenia projektu budowlanego a także nie wiadomo jakimi środkami dysponuje obecnie Gmina. Wobec tego nie można mówić, że skarżąca wypełniła obowiązek wykazania okoliczności, które wskazywałyby na zagrożenie znaczną szkodą dla jej sytuacji majątkowej. Zauważyć należy, że poniesienie kosztów ze środków publicznych Gminy, które nie prowadzą do zagrożenia funkcjonowania Gminy nie jest znaczną szkodą i nie stanowi przesłanki z art. 61 § 3 P.p.s.a. Wobec powyższego podnoszony przez Gminę argument za wstrzymaniem wykonania zaskarżonego postanowienia (konieczność poniesienia kosztów sporządzenia dokumentacji projektowej) wobec niewykazania jaki miałoby to wpływ na sytuację finansową Gminy nie mógł zostać uwzględniony i Sąd I instancji zasadnie odmówił wstrzymania wykonania postanowienia. Sąd I instancji w sposób odpowiadający wymogom z art. 61 § 3 P.p.s.a. rozważył wskazane przez skarżącą okoliczności, w sposób prawidłowy zakwalifikował, jako niespełniające przesłanek przewidzianych tym przepisem, skutkujących koniecznością wstrzymania wykonania decyzji. Skarżąca, pomimo ciążącego na niej obowiązku, nie wykazała przed Sądem I instancji spełnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania. Ograniczyła się jedynie do sformułowania, że wykonanie postanowienia będzie skutkowało poniesieniem wydatków ze środków publicznych z jej budżetu. W tym upatrywała narażenia na stratę finansową, gdyż musiałaby skorzystać z własnych środków budżetowych. Nie wskazała jednak konkretnych zestawień finansowych, które mogłyby świadczyć o zasadności jej wniosku. Tymczasem – jak już podniesiono – skarżąca powinna podać we wniosku określone okoliczności, a także chociażby uprawdopodobnić ich wystąpienie, wykraczając w ten sposób poza gołosłowne i ogólnikowe twierdzenia. Sąd podejmujący rozstrzygnięcie w tej kwestii musi mieć bowiem możliwość dokonania analizy oraz oceny materiału, pozwalającego zająć stanowisko co do zaistnienia ustawowych przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania decyzji. Brak uzasadnienia złożonego wniosku, a tym samym brak uprawdopodobnienia okoliczności, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a., uniemożliwia Sądowi jego ocenę pod kątem zasadności zastosowania instytucji ochrony tymczasowej w konkretnej sprawie oraz uwzględnienie żądania strony. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że analizą objęte są argumenty podane przez stronę, stąd winny one być przekonujące, rzetelne i wiarygodne. Jedną z przesłanek wstrzymania aktu lub czynności jest niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, przy czym ustalenie, czy grożąca szkoda jest szkodą znaczną jest możliwe tylko w oparciu o okoliczności konkretnej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że o znacznej szkodzie można mówić wówczas, kiedy rozmiar szkody wywołanej wykonaniem zaskarżonego aktu administracyjnego jest większy niż zwykłe skutki wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju, a oceniając rozmiar ewentualnej szkody należy uwzględnić okoliczności obiektywne i subiektywne– indywidualne dotyczące strony. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżąca nie uprawdopodobniła dostatecznie, że wykonanie zaskarżonego postanowienia wywoła skutki trudne do odwrócenia, czy narazi ją na znaczną szkodę. Co więcej, jak wynika z akt sprawy (pismo Z. R. z 4 maja 2023 r. – odpowiedź na zażalenie k. 147 akt) wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia mogłoby narazić na znaczną szkodę jedynego tego uczestnika postępowania. Stwierdza on, że samowolnie zbudowana droga powoduje szkody na jego nieruchomości. Wskazuje on, że budowa uliczki bocznej od ulicy [...] w U. jesienią 2014 roku (przedmiotowa inwestycja) skutkowała podniesieniem poziomu nawierzchni o około 30 cm od stopnia bramki wejściowej na posesję [...] zabudowanej budynkiem mieszkalnym i tym sposobem spowodowała powstanie wododziału wyrzucającego wody opadowe spływające po stoku góry [...] na fundamenty jego domu. Wskazuje on, że uprzednio wody opadowe przemieszczały się niższym terenem trawiastym przemienionym na drogę publiczną. Zatem brak sporządzenia dokumentacji projektowej nie pozwoli ocenić legalności rozwiązań projektowych budowy drogi, która doprowadziła do zmiany kierunku spływu wód opadowych i zalewania nieruchomości sąsiednich. Stąd uprawdopodobnione zostało, że umożliwienie oceny legalności drogi poprzez sporządzony projekt budowlany ma pośredni wpływ na warunki życia uczestnika postępowania. Projekt pozwoli bowiem ocenić poprawność wykonanych robót budowalnych a w dalszej kolejności zadecyduje o legalizacji lub rozbiórce drogi, która już obecnie negatywnie wpływa na sąsiednie nieruchomości. Istnienie samowolnie wybudowanej drogi bez sporządzenia stosownej dokumentacji projektowej może stanowić zagrożenie dla mienia i życia jej użytkowników i okolicznych mieszkańców. A skoro tak, to wniosek skarżącej tym bardziej nie zasługiwał na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.