II OZ 389/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A. i P.P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 26 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Bk 229/23 w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi A. i P. P. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 lutego 2023 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Bk 229/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku odmówił A. i P. P. wstrzymania wykonania decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 lutego 2023 r. nr [...]utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku z 5 grudnia 2022 r. nr [...]zatwierdzającą E. L. i A. L. projekt budowlany zamienny rozbudowy, przebudowy i nadbudowy istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, zlokalizowanego na działce nr [...], obręb [...], przy ul. [...] w [...], udzielającą pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz nakładającą obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd podniósł, że skarżący wnosząc o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, wskazał na wiążące się z wykonaniem zaskarżonej decyzji niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w zakresie przebudowy budynku i podjazdu do nieruchomości, przy czym nie zostało jednoznacznie określone i sprecyzowane o jakie skutki chodzi. Ponadto podniósł, że przywrócenie stanu poprzedniego przez skarżących spowoduje po ich stronie niepowetowaną znaczną szkodę materialną. Jest to w ocenie Sądu argumentacja niezrozumiała w kontekście tego, że to inwestor prowadzi roboty budowlane i ponosi ryzyko prowadzenia ich przed rozpoznaniem skargi przez sąd, i to na nim spoczywać będzie obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego, w razie gdyby okazało się, że w wyniku rozpoznania skargi decyzja zostanie uchylona. Skarżący nie są inwestorami. Stąd twierdzenie, że ewentualne przywrócenie przez nich poprzedniego stanu spowoduje po ich stronie niepowetowaną znaczną szkodę materialną nie może być zdaniem Sądu uwzględnione. W związku z powyższym w ocenie Sądu skarżący nie uprawdopodobnili, że wykonanie zaskarżonej decyzji mogłoby wyrządzić im znaczną szkodę lub spowodować trudne do odwrócenia skutki. Sąd wyjaśnił przy tym, że w ramach rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji sąd nie ocenia prawidłowości wydania tej decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem oraz trafności zarzutów skargi, gdyż to stanowi przedmiot rozpoznania merytorycznego, które dopiero będzie miało miejsce. Stąd treść zarzutów zawartych w skardze i przewidywane prawdopodobieństwo uwzględnienia skargi nie mogą stanowić przesłanek uzasadniających pozytywne rozpoznanie wniosku o wstrzymanie. Zażaleniem A. i P. P. .zaskarżyli powyższe postanowienie zarzucając mu obrazę przepisu postępowania mającą istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a to art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowania przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) polegające na przyjęciu, że brak jest przesłanek do wstrzymania wykonania decyzji z tej przyczyny, że: 1. po stronie skarżących nie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, w sytuacji gdy: a) skarżący dowiedli, że rozwiązania zamienne stanowią zagrożenie dla ich życia i zdrowia, bowiem - w ślad za opinią biegłego z zakresu budownictwa sporządzoną w sprawie prowadzonej pomiędzy tymi samymi stronami przez Sąd Rejonowy w [...] o sygn. akt [...], a złożonej do akt niniejszej sprawy - "różnica wysokości ściany nadbudowanej zakłóca ciąg powietrza z pomieszczeń budynku powoda, co powoduje zawiewanie do łazienki spalin i zapachów od pozwanego [tu: inwestorów]"; b) w przypadku nieprzywrócenia przez inwestorów stanu poprzedniego nieruchomości skarżący byliby zmuszeni do wykonania tychże prac własnym staraniem i na własny koszt, zaś późniejsze uzyskanie rekompensaty od inwestorów wymagałoby znaczących nakładów czasu, sił i środków; 2. skarżący nie określili jednoznacznie trudnych do odwrócenia skutków w zakresie przebudowy budynku i podjazdu do nieruchomości, w sytuacji gdy: a) skarżący wskazali, że zmiany w budynku zatwierdzone zaskarżoną decyzją nie uwzględniają służebności obciążających nieruchomość inwestorów na rzecz nieruchomości skarżących, polegającej na prawie "przejścia i przejazdu wydzieloną drogą od ul. [...] do nieruchomości władnącej" oraz "posadowienia kontenera na śmieci w wygrodzonym miejscu" - co faktycznie ogranicza przyznane im wcześniej prawa do korzystania z nieruchomości w określony sposób; b) odwrócenie skutków wykonanych prac budowlanych, w sytuacji gdyby inwestorzy nie przywrócili dobrowolnie nieruchomości do stanu poprzedniego, byłoby niezwykle trudne i wymagałoby od skarżących znaczących nakładów czasu, sił i środków. Z uwagi na powyższe w zażaleniu wniesiono o zmianę zaskarżonego rozstrzygnięcia poprzez wstrzymanie wykonania zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej: p.p.s.a.) wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu powołana została do tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłoby dla strony wywołać wykonanie takiego aktu, zanim zostanie zbadany przez sąd administracyjny pod kątem jego legalności. Ma ona służyć temu, aby w okresie do rozpatrzenia skargi strona, z uwagi na skutki jakie może wywołać wykonanie zaskarżonego aktu, nie poniosła znacznej szkody lub nie wystąpiły trudne do odwrócenia skutki. Ciężar dowodu w zakresie wykazania okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżanego aktu, spoczywa zasadniczo na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie zaskarżonego aktu faktycznie spowoduje powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Mając na względzie przedmiot wydanych w niniejszej sprawie decyzji objętej wnioskiem o wstrzymanie jej wykonania, podkreślić należy, że sam fakt realizacji inwestycji, na którą inwestor uzyskał ostateczną decyzję zatwierdzającą projekt budowlany zamienny rozbudowy, przebudowy i nadbudowy istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, zlokalizowanego na działce nr [...], obręb [...], przy ul. [...] w [...] i udzielającą pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz nakładającą obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku, nie świadczy jeszcze o możliwości wystąpienia niebezpieczeństw, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Zauważyć przede wszystkim w tym zakresie należy, że o ile realizacja takiego zamierzenia budowlanego prowadzi często do trwałej zmiany, chociaż na różną skalę, otoczenia tej inwestycji, to w ramach rozpoznania wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej poprzez wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę Sąd nie ocenia prawidłowości wydania tej decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem. Wskazując na powyższe należy stwierdzić, iż skarżący nie uprawdopodobnili okoliczności, które świadczyłyby o prawdopodobieństwie wystąpienia niebezpieczeństw, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Argumentacja skarżących zmierza bowiem w istocie do zakwestionowania zebranego w sprawie przez organ odwoławczy materiału dowodowego i dokonania jego oceny przez ten organ. Tymczasem ocena merytoryczna wydanych w sprawie decyzji pod kątem wskazanym przez skarżących, w tym w kontekście wniosków płynących ze znajdującej się w aktach sprawy a załączonej do odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku z 5 grudnia 2022 r. opinii biegłego z zakresu budownictwa sporządzonej w sprawie prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] o sygn. akt [...], wykracza poza zakres rozpoznawania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Badanie potrzeby zastosowania środków ochrony tymczasowej nie powinno zastępować ocen legalności albo słuszności zaskarżonego aktu administracyjnego. Należy przy tym zauważyć, że skutki wstrzymania wykonania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych w głównej mierze dotyczyłyby interesów inwestorów, którzy przygotowując proces budowlany ponoszą koszty jego realizacji. Tym samym to inwestorzy ponoszą ryzyko prowadzenia robót przed rozpoznaniem skargi. Prowadzenie prac budowlanych, mimo trwającego postępowania sądowego, odbywa się na wyłączne ich ryzyko, gdyż to na nich – jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji - spoczywać będzie obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego w razie, gdyby okazało się, że w wyniku rozpoznania skargi zaskarżona decyzja zostanie uchylona. Udzielenie przez sąd administracyjny ochrony tymczasowej nie może natomiast sprowadzać się do powstrzymania procesu inwestycyjnego w ogóle, a za zasadnością zastosowania takiej ochrony przemawiać będą tylko takie obiektywne okoliczności sprawy, które ze względu na negatywne i nieakceptowane prawem skutki, mogą powodować realne niebezpieczeństwa, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.