II OZ 6/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Ciąglewicz /spr./ po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia R. J. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1602/23 o wstrzymaniu wykonania decyzji w sprawie ze skargi T. S.A. z siedzibą w K. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 1 sierpnia 2023 r. nr WINB-WOA.7721.244.2014.JT/WW/ZS w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i odmówić wstrzymania wykonana zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie. Decyzją z dnia 12 marca 2014 r., nr 53/Wiel./2014 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Gliwickiego nakazał [...] S.A. Oddział w G. (dalej: skarżący) sporządzenie projektu budowlanego zamiennego stacji transformatorowej 20/0,4 kV z włączeniem do sieci SN i nn na działce nr 542/378 położonej w Sierotach, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz przedłożenie powyższego opracowania w 4 egzemplarzach, wykonanych zgodnie z przepisami dotyczącymi projektu budowlanego w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego Powiatu Gliwickiego do dnia 1 września 2014 r. W wyniku odwołania się m.in. skarżącego Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach decyzją z dnia 1 sierpnia 2023 r., nr WINB-WOA.7721.244.2014.JT/WW/ZS uchylił decyzję organu pierwszej instancji w zakresie terminu wykonania nałożonego obowiązku, wyznaczając nowy termin do dnia 31 grudnia 2023 r. i utrzymał w mocy w pozostałej części oraz utrzymał w mocy w całości zaskarżone postanowienie nr 29/Wiel./2014 z dnia 15 kwietnia 2014 r. odmawiające uzupełnienia decyzji nr 53/Wiel./2014 z dnia 12 marca 2014 r. Na powyższą decyzję organu skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W treści skargi zawarty został wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Uzasadniając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji pełnomocnik wskazała, że zachodzi niebezpieczeństwo zarówno wyrządzenia po stronie skarżącego znacznej szkody, jak i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zaznaczyła, że zakreślony przez organ termin realizacji obowiązku w zaskarżonej decyzji, tj. sporządzenia projektu budowlanego zamiennego stacji transformatorowej 20/0,4 kV z włączeniem do sieci SN w nn na działce nr 542/378 do dnia 31 grudnia 2023 r. jest zbyt krótki i uniemożliwia realizację ww. obowiązku zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane. Podniosła, że organ nie wziął pod uwagę szeregu czynności, jakie muszą zostać wykonane w celu sporządzenia zamiennego projektu budowlanego, na które w szczególności składają się: ponowne zapoznanie się z całością dokumentacji przez projektanta, w tym analiza dokumentacji dot. robót już zrealizowanych, naniesienie proponowanych zmian na aktualne mapy itp. okres niecałych 4 miesięcy, jaki obecnie pozostał do terminu wyznaczonego przez organ, nie jest czasem wystarczającym na rzetelne wykonanie ww. czynności. Ponadto wskazała, że przekroczenie zakreślonego terminu, bądź to na skutek niezłożenia projektu zamiennego bądź złożenia go w formie niepełnej, będzie się wiązać z powstaniem po stronie skarżącego trudnych do odwrócenia skutków - w szczególności, jak wynika z art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego - w razie niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 (tj. sporządzenia zamiennego projektu budowlanego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych) organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Dlatego też skutki dla inwestora są dotkliwe i trudne od odwrócenia. Na zaawansowanym etapie prac budowlanych doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego jest często niemożliwe, natomiast konieczność jego rozbiórki (i ponownej budowy - po uzyskaniu niezbędnych pozwoleń) wiąże się z ogromnymi kosztami finansowymi, których w zaistniałym stanie faktycznym można uniknąć. Podkreśliła, że motywacją w złożeniu wniosku o wstrzymanie wykonalności nie jest chęć uchylenia się od skarżącego od realizacji nałożonego na niego obowiązku. Podniosła ponadto, że obiekt, którego dotyczy postępowanie, jest elementem infrastruktury elektroenergetycznej zasilającej w energię elektryczną lokalnych odbiorców. Ich interes również musi być brany w tym kontekście pod uwagę. Wstrzymanie wykonalności zaskarżonej decyzji pozwoli skarżącemu podjąć wszelkie niezbędne czynność w celu sporządzenia zamiennego projektu. Postanowieniem z dnia 30 listopada 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Sąd uznał, że ze względu na rozstrzygnięcie organu rozpoznawany wniosek dotyczy jedynie zaskarżonej decyzji. Przedmiotem niniejszego wniosku jest zatem żądanie wstrzymania wykonania decyzji nakazującej przedłożenie projektu budowlanego zamiennego w zakreślonym do tego terminie, w związku z czym Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja ma niewątpliwie przymiot wykonalności. WSA wskazał, że podstawę uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania może stanowić rozbiórka obiektu, którego dotyczy zaskarżona decyzja. Zgodnie bowiem z art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j.: Dz.U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.) w przypadku niewykonania w terminie obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Zatem podstaw do wstrzymania zaskarżonego aktu w niniejszej sprawie należy upatrywać w skutkach wynikających z bezskutecznego upływu terminu do wykonania nałożonego obowiązku. Z jego treści wynika, że strona skarżąca została zobowiązana do przedłożenia zamiennego projektu budowlanego do dnia 31 grudnia 2023 r., a zatem na dzień orzekania w przedmiocie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, na wykonanie obowiązku organ będzie miał tylko 30 dni. W związku z tym zaistnieje podstawa do wydania przez organ nadzoru budowlanego rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, a więc potencjalnie wystąpi możliwość orzeczenia rozbiórki obiektu lub jego części. Sąd zwrócił uwagę, że w doktrynie panuje jednolite stanowisko, że nakaz rozbiórki obiektu budowlanego przed zakończeniem sprawy sądowoadministracyjnej ze swej istoty wiąże się z potencjalnym niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W sprawach rozbiórki obiektu, trwałe skutki wykonania decyzji administracyjnych są w zasadzie nieuniknione. Co do zasady bowiem wykonanie rozbiórki pociąga za sobą trudne do odwrócenia skutki, bowiem najczęściej prowadzi do zniszczenia co najmniej części użytych do budowy materiałów budowlanych. Wykonanie rozbiórki może pociągnąć za sobą także niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody w związku z koniecznością odbudowy, jeżeli okazałoby się, że w wyniku uwzględnienia skargi decyzja nakładająca obowiązek rozbiórki zostałaby uchylona. Wówczas udzielona ochrona sądowa może okazać się iluzoryczna (postanowienie NSA z dnia 19 września 2012 r. sygn. akt II OZ 785/12). Sąd wskazał również, że argumenty pełnomocnika skarżącego wskazane w uzasadnieniu wniosku o wstrzymanie zaskarżonej decyzji stanowią usprawiedliwioną podstawę do uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania. W ocenie Sądu w sposób wystarczający uprawdopodobniono wystąpienie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Rozbiórka sieci transformatorowej niewątpliwie spowoduje trwałą zmianę, a przywrócenie stanu pierwotnego wymagałoby znacznych nakładów, szczególnie finansowych. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł R. J., reprezentowany przez pełnomocnika. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 61 § 3 P.p.s.a. poprzez przyjęcie przez Sąd meriti, że w niniejszej sprawie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia w całości lub o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Zdaniem żalącego, inwestor nie uzasadnił dostatecznie, że wykonanie zaskarżonej decyzji grozi niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowaniem trudnych do odwrócenia skutków. Praktycznie, ograniczył się tylko do zawnioskowania o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w oparciu o przytoczone skutki wynikające wprost z treści przepisu art. 51 ust. Prawa budowlanego. Wskazanie przez inwestora jedynie na potencjalne zagrożenie w przyszłości, samo w sobie jest niewystarczające dla wstrzymania wykonania bowiem ma jedynie charakter abstrakcyjny. Dzieje się tak między innymi dlatego, że ocenie skarżącego, w każdym przypadku braku realizacji decyzji organu nakładającej obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, skutki są takie same tzn., skutkujące wydaniem przez organ nadzoru budowlanego decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Tym samym inwestor poza przytoczeniem skutków wynikających z treści ww. przepisu, nie przedstawił skonkretyzowanych argumentów uprawdopodobniających wystąpienie którejkolwiek ze wskazanych wyżej przesłanek ochrony tymczasowej. Powinny to być przy tym okoliczności zobiektywizowane i potwierdzone sytuacją rzeczywistą, tym samym wskazujące w szczególności na fakt, że przeprowadzone w sprawie czynności wykazały na inny termin możliwy do wykonania nałożonego obowiązku, z przybliżonym wskazaniem tego terminu. Jednocześnie nie może ujść uwadze, że jeżeli inwestor potrzebował dłuższego terminu do wykonania nałożonego obowiązku, miał ku temu narzędzia prawne, aby wystąpić do Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wydłużenie tego terminu ze wskazaniem konkretnej daty. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 61 § 3 P.p.s.a. sąd może, na wniosek skarżącego, wydać postanowienie o wstrzymaniu zaskarżonego aktu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Pod pojęciem wyrządzenia znacznej szkody należy rozumieć taką szkodę majątkową lub niemajątkową, której nie będzie można wynagrodzić przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub nie będzie można jej wyegzekwować, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego (por. postanowienie NSA z dnia 20 grudnia 2004 r., GZ 138/04, dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast trudne do odwrócenia skutki to takie skutki prawne lub faktyczne, które raz zaistniałe spowodują istotną bądź trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Odnosząc się do wniosku skarżącego wyjaśnić należy, że obejmuje on wstrzymanie wykonania decyzji, która w zakresie terminu wykonania obowiązku ma charakter reformatoryjny. Na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji w zakresie terminu wykonania nałożonego obowiązku, wyznaczając nowy termin do dnia 31 grudnia 2023 r. i utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy w pozostałej części. Przesłanki z art. 61 § 3 P.p.s.a. mogą odnosić się tylko do decyzji będącej przedmiotem postępowania. Na podstawie decyzji zobowiązującej do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego (art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego) nie został nałożony obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego, tj. stacji transformatorowej. Trudnych do odwrócenia skutków wykonania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego nie można zatem wiązać z decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Zdarzenie przyszłe i niepewne (nałożenie obowiązku wykonania rozbiórki) nie ma bezpośredniego związku z zaskarżoną decyzją (por. postanowienie NSA z 20 czerwca 2018 r., sygn. akt II OZ 608/18; postanowienie NSA z dnia 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OZ 213/22). Oznacza to, że przyjęta przez Sąd pierwszej instancji przyczyna wstrzymania wykonania decyzji nie wyczerpuje przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a. Nie można wykluczyć niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody w razie wykonania decyzji zobowiązującej do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Niewątpliwie bowiem wykonanie decyzji nakładającej obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego łączy się z koniecznością poniesienia nakładów finansowych (por. m.in. postanowienie NSA z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 2718/15; postanowienie NSA z dnia 18 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 175/09). Okoliczność ta nie została jednak przez inwestora wykazana we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Sąd nie może domniemywać, że wykonanie określonego w zaskarżonej decyzji obowiązku wiąże się koniecznością poniesienia kosztów, które będą dla strony znaczne w kontekście jej ogólnej sytuacji majątkowej. Ponadto nie zasługiwały na uwzględnienie argumenty dotyczące zbyt krótkiego terminu wyznaczonego w zaskarżonej decyzji. Zauważyć bowiem należy, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Gliwickiego wydana została 12 marca 2014 r. Decyzją tą wyznaczono termin wykonania obowiązku na dzień 1 września 2014 r. Natomiast Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 1 sierpnia 2023 r., wydłużył termin wykonania obowiązku do 31 grudnia 2023 r. Dawało to skarżącej możliwość wykonania czynności organizacyjnych związanych ze sporządzeniem projektu zamiennego. Skarżąca nie uprawdopodobniła więc, że wykonanie nałożonego obowiązku będzie wiązać się z wyrządzeniem znacznej szkody bądź spowodowaniem trudnych do odwrócenia skutków. Powyższe uwagi uprawniają do przyjęcia, że zaskarżone postanowienie Sądu pierwszej instancji nie odpowiada prawu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 197 § 1 i 2 w zw. z art. 188 oraz art. 61 § 3 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.