II OZ 847/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Mazur po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A. R. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 października 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 1037/24 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej w sprawie ze skargi A. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2024 r. znak [...] w przedmiocie zezwolenia ma realizację inwestycji drogowej postanawia oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z 10 października 2024 r. o sygn. II SA/Kr 1037/24, odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2024 r. w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oraz decyzji ją poprzedzającej. W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji dotyczy również rozstrzygnięcia organu I instancji. Niemniej w obrocie prawnym pozostaje nadal decyzja ostateczna organu II instancji, która uchyliła w części decyzję organu I instancji, a w części utrzymała w mocy tę decyzję. Dlatego też ocena powołanego wniosku sprowadza się w rozpoznawanej sprawie do rozważenia zasadności wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Wojewody. W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, okoliczności, na które powołuje się skarżąca, tj. osunięcie mas ziemi wraz z budynkiem mieszkalnym nie byłyby zwykłymi następstwami wykonania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i niewątpliwie stanowiłyby znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w art. 61 § 3 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej "p.p.s.a."). Okoliczności te nie są jednak przesądzające o wstrzymaniu wykonania decyzji objętej wnioskiem o wstrzymanie, kluczowe jest bowiem to, w ocenie Sądu, że prawdopodobieństwo zaistnienia takich skutków nie zostało wykazane. W decyzji objętej skargą do Sądu wskazano, że projektowana droga przebiega po południowo-zachodniej stronie osuwiska, poza obszarem osuwiskowym. Mur oporowy projektowany w ramach inwestycji drogowej został zaprojektowany w oparciu o opracowanie z 2021 r. "Geotechniczne warunki posadowienia", a do dokumentacji dołączono opinię geotechniczną, dokumentację badań podłoża gruntowego i projekt geotechniczny z 2021 r. sporządzone przez uprawnionego geologa. W związku z tym Sąd stwierdził, że problematyka zagrożenia osuwiskami była przedmiotem analizy w postępowaniu administracyjnym. Odmienne od skarżącej stanowisko organów co do istnienia realnego zagrożenia zsuwem mas ziemnych nie oznacza, że dokumentacja projektowa opracowana została z pominięciem rzeczywistych warunków gruntowych. Również opinia z 1998 r., do której odwołuje się skarżąca, była przedmiotem analizy organu (s. 52-53 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Nie sposób zatem w ocenie Sądu uznać, że zachodzi sytuacja niebudząca wątpliwości, która uzasadniałaby wstrzymanie wykonania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (ZRID). Sąd podkreślił, że ryzyko wykonania robót budowlanych na podstawie decyzji ZRID, w stosunku do której wniesiono skargę do sądu administracyjnego, obciąża inwestora. W przypadku bowiem ewentualnego wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego wynikające z tego negatywne konsekwencje obciążać będą inwestora. W zażaleniu na powołane postanowienie Sądu skarżąca wniosła o jego zmianę i wstrzymanie wykonania zaskarżonych decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzuciła Sądowi błędne przyjęcie, że przy wykonaniu decyzji nie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia szkody majątkowej polegającej na uszkodzeniu bądź zniszczeniu budynku mieszkalnego, niemajątkowej związanej z utratą zdrowia i życia przez skarżącą i członków jej rodziny mieszkających w budynku, czy też powstania nieodwracalnych skutków faktyczny i prawnych, niemożliwych do przywrócenia. Zdaniem skarżącej Sąd pominął dokumentację opracowaną dla Gminy [...] przez Państwowy Instytut Geologiczno-Budowlany z terenów zagrożeń zsuwami mas ziemnych wraz z mapami, jak i informację Państwowego Instytutu Geologiczno-Budowlanego Systemu Osłony Przeciw Osuwiskowej SOPO, gdzie podano, że grunty położone na obszarach występowania niekorzystnych zjawisk geologicznych m.in. form osuwiskowych (a takie występują na działkach skarżącej), zaliczono do warunków gruntowych skomplikowanych, wbrew stanowisku przyjętemu w zatwierdzonej dokumentacji projektowej. Skarżąca dodała, że opinia sporządzona na zlecenie inwestora z 2021 r. nie wskazuje, aby wykonano badania bezpośrednio na terenie jej działek, druga zaś zabrania jakichkolwiek prac przy istniejącej skarpie bez szczegółowych badań geologicznych. W przypadku rozpoczęcia robót przez inwestora w oparciu o zaskarżoną decyzję, mając na względzie przedłożone dowody istnienia obiektów budowlanych, które nie zostały uwzględnione w projekcie, a które będą musiały być rozebrane, tj. murów oporowych i przypory, stanowiących konieczne zabezpieczenie skarpy, istnieje realne zagrożenie trwałego uszkodzenia budynku, a więc powstania szkody o dużych rozmiarach. Stwierdziła, że zaistniała sytuacja skutkuje pozbawieniem resztek zdrowia i grozi pozbawieniem życia, wobec stresu, na jaki jest narażona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu została powołana w celu ochrony tymczasowej przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłoby dla strony wywołać wykonanie takiego aktu, zanim zostanie on zbadany przez sąd administracyjny pod kątem jego legalności. Ochrona tymczasowa ma służyć temu, aby w okresie do rozpatrzenia skargi strona, z uwagi na skutki, jakie może wywołać wykonanie zaskarżonego aktu, nie poniosła znacznej szkody lub by nie doszło do wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków (tak: postanowienie NSA o sygn. II OZ 1129/18, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie https://cbois.nsa.gov.pl/cbois/query, dalej "CBOSA"). Ochrona tymczasowa w toku postępowania sądowoadministracyjnego ma charakter wyjątkowy i jest stosowana tylko w przypadku zaistnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. W każdej tego typu sprawie musi być zatem zbadana kwestia zaistnienia przesłanek do zastosowania ochrony tymczasowej w kontekście konkretnych okoliczności sprawy i argumentacji skarżącego na rzecz zaistnienia przesłanek określonych powołanym przepisem. Nie sposób uznać jakoby skarżąca sprostała powyższemu, wskazując m.in. w złożonym zażaleniu, że w wyniku wykonania decyzji dojdzie do usuwania istniejących zabezpieczeń stanowiących oparcie dla skarpy i budynku w postaci murów oporowych oraz przypory betonowej, które wykazywały, jak podała, zmianę położenia i pękły pod naporem gruntu i wybudowanego wówczas budynku. Podobnie ocenić należy podniesioną na rzecz złożonego przez skarżącą wniosku okoliczność, że wykonanie zaplanowanych i zatwierdzonych głębokich wykopów z pominięciem badań gruntu na terenie działek skarżącej, doprowadzi do nieodwracalnych skutków. Sąd I instancji wyjaśnił, powołując się na poczynione przez organ ustalenia, że problematyka zagrożenia osuwiskami była przedmiotem analizy w postępowaniu administracyjnym. Odmienne zaś od skarżącej stanowisko organu co do istnienia realnego zagrożenia zsuwem mas ziemnych, nie oznacza, że dokumentację projektową opracowano z pominięciem rzeczywistych warunków gruntowych. Wskazywane zatem przez skarżącą okoliczności nie mogły stanowić wystarczającego uzasadnienia na rzecz przyznania ochrony tymczasowej. Zauważenia wymaga, że skoro organ administracji architektoniczno-budowlanej pozytywnie zweryfikował wniosek inwestora – w danej sprawie Wójta Gminy [...] – oraz dokumentację projektową pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami, zobligowany był do udzielenia temu inwestorowi zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Wszelkie zatem okoliczności niezbędne dla wydania rozstrzygnięcia w tym zakresie, zostały wzięte pod uwagę, kwestionowanie ich nie może zaś stanowić uzasadnienia na rzecz złożonego wniosku o przyznanie ochrony tymczasowej. Wobec tego, argumenty podnoszone w zażaleniu, mające świadczyć o zasadności wstrzymania wykonania zaskarżonych rozstrzygnięć, nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Ubocznie wskazać wypada, że ewentualne przytoczenie dopiero w zażaleniu na postanowienie Sądu I instancji, odmawiające wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, okoliczności pozwalających sądowi na dokonanie oceny, czy zachodzą przesłanki uzasadniające wstrzymanie, nie uzasadnia uwzględnienia zażalenia, nawet w przypadku spełnienia tych przesłanek, jeżeli Sądowi I instancji nie można zarzucić naruszenia prawa. (tak: J. P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2011, art. 61.; postanowienia NSA o sygn.: II OZ 917/14, II OZ 601/14, II GZ 684/13, II OZ 862/13, I OZ 851/13, II OZ 194/13). Niemniej, skarżąca nie zobrazowała zawartych w zażaleniu twierdzeń dokumentacją pozwalającą ocenić, czy rzeczywiście wykonanie zaskarżonych decyzji narazi ją na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Odnosząc się do wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania należy wskazać, że zgodnie z art. 209 p.p.s.a. wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Przepisy te dotyczą jednak wyłącznie postępowania kasacyjnego zakończonego wyrokiem. Oznacza to, że ustawodawca w przepisach powołanej ustawy procesowej nie przewidział możliwości wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny orzeczenia w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego. Z powyższych względów, na podstawie art. 184 w zw. z art. 61 § 3 i art. 197 § 1 i § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.