II SA/Bd 1016/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Sędzia: Sędzia WSA Joanna Brzezińska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprzeciwu A. S. od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2025 r., nr [...] w przedmiocie legalizacji obiektu budowlanego oddala sprzeciw.

Wnioskiem z [...] kwietnia 2022 r. D. S. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. o przeprowadzenie uproszczonej legalizacji przybudówki budynku lakierniczego zlokalizowanego na działce nr ewid.[...] w miejscowości D. [...], gm. D., pow. świecki. Decyzją z [...] października 2025 r. [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. (PINB), na podstawie art. 49i ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 49g ust. 1 i art. 49f ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2025, poz. 418 – dalej "p.b.") rozstrzygnął o zalegalizowaniu piętrowej dobudówki o konstrukcji murowanej dobudowanej do istniejącego budynku lakierni, należącej do A. S., D. S. i L. S., zlokalizowanego na terenie działki nr [...] w obrębie ewid. D. , jedn. ew. D. , wybudowanej bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę po przeprowadzeniu uproszczonego postępowania legalizacyjnego. W uzasadnieniu decyzji organ przywołał, że istnienie samowoli w postaci przedmiotowej dobudówki stwierdzono na podstawie oględzin przeprowadzonych [...] listopada 2024 r., poprzedzających umorzenie wcześniej prowadzonego postępowania w przedmiocie istotnego odstąpienia od zatwierdzenia projektu budowlanego budynku lakierni (w toku tego postępowania ustalono, że dobudówkę wykonano później, w ramach samowoli budowlanej, po zakończeniu budowy budynku lakierni). Podczas oględzin ustalono, że w tylnej części lakierni zlokalizowana jest piętrowa dobudówka murowana, na której parterze znajduje się kotłownia zasilana olejem opałowym oraz magazyn oleju; dostęp do pomieszczeń na parterze odbywa się bezpośrednio z zewnątrz; na piętrze dobudówki znajduje się pomieszczenie socjalne, do którego dostęp prowadzi z wnętrza budynku lakierni; dobudówka ma wymiary zewnętrzne 6,44 m x 2,75 m, wys. 4,89 m; ponieważ wykonana dobudowa w części nachodzi na dach zasadniczej części lakierni, zatem roboty związane z budową dobudówki zakwalifikowano jednocześnie jako dobudowę i nadbudowę. Organ przywołał, że zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, iż samowoli dokonano w okresie 1985-1989 r., sam budynek lakierni powstał zaś w latach 70-tych. Ówczesny inwestor naruszył art. 28 ust. 1 obowiązującego w okresie realizacji przybudówki Prawa budowlanego, nie uzyskując przed pobudowaniem obiektu decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ stwierdził, że od zakończenia budowy upłynęło ponad 20 lat, dlatego możliwe jest dokonanie legalizacji w trybie uproszczonym, na podstawie art. 49f p.b. Przywołał, że na wezwanie wystosowane w trybie art.49g ust. 2 p.b. obecni właściciele budynku przedłożyli dokumenty legalizacyjne zawierające m.in. ekspertyzę, z której wynika, że stan techniczny obiektu budowlanego nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania. Organ końcowo też nadmienił, że strona postępowania, B. M., [...] sierpnia 2025 r. dokonała wglądu do akt, wniosła o wykonanie ich kserokopii, doręczenie tych kserokopii oraz umożliwienie wypowiedzenia się w terminie 14 dni od dnia doręczenia. Kserokopie dokumentów doręczono stronie [...] września 2025 r.; we wskazanym terminie nie zajęła ona stanowiska zwrotnego. Na skutek odwołania B. M. decyzją z [...] listopada 2025 r. [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) uchylił decyzję I instancji i przekazał sprawę PINB do ponownego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu, po przywołaniu dotychczasowego stanu sprawy, organ wyjaśnił, że o ile w uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym nie bada się zgodności samowoli budowlanej z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r., poz.1225 – dalej "r.w.t.b.u."), to jednak zgodnie z § 207 ust. 2 tego rozporządzenia jego przepisy dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, wymiarów schodów, o których mowa w § 68 ust. 1 i 2, a także oświetlenia awaryjnego, o którym mowa w § 181, stosuje się, z uwzględnieniem § 2 ust. 2, również do użytkowanych budynków istniejących, które na podstawie przepisów odrębnych uznaje się za zagrażające życiu ludzi. Organ odwoławczy stwierdził, że przedłożona przez strony postępowania, na wezwanie PINB, ekspertyza techniczna nie odnosi się bezpośrednio do kwestii ochrony przeciwpożarowej. Mówi jedynie o zachowaniu bezpieczeństwa zdrowia i życia oraz możliwości użytkowania w dotychczasowy sposób. Opisuje stan faktyczny na obiekcie, ale nie odnosi się do konkretnych norm techniczno-budowlanych, jakie spełniać powinna część budynku wykorzystywana na cele kotłowni i pomieszczenia socjalnego (nazwanego w ekspertyzie stołówką). Organ wskazał, że w świetle art. 49g ust. 2 pkt 3 p.b. przedmiotem ekspertyzy powinna być również zdatność budynku do jego bezpiecznego użytkowania, ekspertyza nie została zaś przez organ I instancji przeanalizowana w zakresie odniesienia do konkretnych norm techniczno-budowlanych oraz kwestii spełnienia wymogów określonych w przepisach dotyczących bezpieczeństwa pożarowego. A. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy sprzeciw od powyższej decyzji zarzucając naruszenie: 1) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, w której decyzja I instancji nie była obarczona wytkniętymi przez organ odwoławczy uchybieniami; 2) art. 49h ust. 2 p.b. poprzez uznanie, że z ekspertyzy technicznej nie wynika, iż stan techniczny obiektu budowlanego nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego, podczas gdy przedłożona ekspertyza sporządzona przez specjalistę wskazuje, że żadne nieprawidłowości nie występują; 3) art. 80 k.p.a. poprzez wybiórczą i fragmentaryczną ocenę dowodu w postaci ekspertyzy technicznej i stwierdzenie jej niekompletności, pomimo tego, że sporządzona została przez doświadczonego specjalistę, który rozważył całokształt okoliczności sprawy. Na tej podstawie strona wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego. W uzasadnieniu sprzeciwu podniesiono, że przedłożona ekspertyza nie zawiera braków wytkniętych przez WINB, ponieważ jednoznacznie stwierdza, że obiekt nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Zakres kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny w sprawach ze sprzeciwów na decyzje kasacyjne organów odwoławczych określony został odrębnie w art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2026 r., poz. 143 - dalej "p.p.s.a."). Stanowi on, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r. poz. 1691 - dalej "k.p.a."), tj. decyzji uchylającej decyzję wydaną przez organ pierwszej instancji wraz z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wynika z powyższego, podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. wystąpią wyłącznie wówczas, gdy naruszeniu przez pierwszą instancję przepisów postępowania towarzyszyć będą istotne luki w ustaleniach faktycznych. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji, przy czym konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyroki NSA z 14 lutego 2017 r., II OSK 1386/15, z 15 grudnia 2016 r., II OSK 1427/16, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ulega wątpliwości, że organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (art. 136 k.p.a.). Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i prawnego sprawy, a stwierdził potrzebę przeprowadzenia dowodu, ma obowiązek przeprowadzić ten dowód w ramach swoich uprawnień z art. 136 k.p.a., zamiast uchylać sprawę do ponownego rozpoznania. Każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Oznacza to, że skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji pierwszej instancji. W konsekwencji, wydanie decyzji kasacyjnej jest wyjątkiem, a nie zasadą orzekania w postępowaniu odwoławczym. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył przepisu art. 138 § 2 k.p.a. W istocie, zasadniczy dowód sprawy, nie został dostatecznie przeanalizowany przez organ I instancji w aspekcie tego, czy wypowiada się on o całości istotnych dla sprawy kwestii wymagających wiedzy specjalistycznej, a które to kwestie wskazywane są w przepisie prawa materialnego jako warunkujące sposób końcowego załatwienia sprawy. Sprawa, w której zapadło poddane kontroli sądowej rozstrzygnięcie, toczyła się w oparciu o art. 49f – 49i ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (publ. jak wcześniej wskazano). Przepisy te regulują tryb uproszczonego postępowania legalizacyjnego wobec samowoli budowlanych, który zgodnie z art. 49f ust. 1 p.b. może znaleźć zastosowanie do obiektów budowlanych wybudowanych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia, jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat. Z ustaleń organu I instancji opisanych w części historycznej niniejszego uzasadnienia, wynikających z przedłożonych Sądowi, dotychczas wytworzonych akt administracyjnych sprawy, wynika, że przedmiotowy obiekt istniał już w roku 1985 r., a na jego budowę (tj. rozbudowę i nadbudowę o ten właśnie obiekt zrealizowanej wcześniej lakierni) nie zostało wydane pozwolenie. Zgodnie z art. 49g ust. 1 p.b. w ramach uproszczonego postępowania legalizacyjnego organ nadzoru budowlanego nakłada, w drodze postanowienia, obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych w terminie nie krótszym niż 60 dni od dnia jego doręczenia. Jednym z dokumentów legalizacyjnych, zgodnie z art. 49g ust. 2 pkt 3 p.b., jest ekspertyza techniczna sporządzona przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, wskazująca, czy stan techniczny obiektu budowlanego: a) nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz b) pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania. W toku postępowania, na wezwanie PINB właściciele nieruchomości stanowiącej przedmiot uproszczonego postępowania legalizacyjnego (w tym sprzeciwiająca się) zostali wezwani do przedłożenia ekspertyzy technicznej, o której mowa wyżej. W dniu [...] lipca 2025 r. przedłożono organowi ekspertyzę techniczną z [...] lipca 2025 r., opracowaną przez mgra inż. D. M. – "Ocenę techniczną piętrowej dobudówki o konstrukcji murowanej". Zgodnie z art. 49h ust. 1 pkt 2 p.b. w trakcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego organ nadzoru budowlanego sprawdza czy z ekspertyzy technicznej, o której mowa w art. 49g ust. 2 pkt 3, wynika, że stan techniczny obiektu budowlanego nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania. Wydając kwestionowaną decyzję kasacyjną Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że ekspertyza ta nie wypowiada się co do tego, czy legalizowany budynek spełnia wymogi ochrony przeciwpożarowej. To z kolei w ocenie WINB uniemożliwia stwierdzenie, że przedłożona ekspertyza poświadcza, iż "stan techniczny obiektu budowlanego nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania". Sąd zgadza się ze stanowiskiem WINB, że wytknięty przez ten organ brak w treści ekspertyzy technicznej sporządzonej na podstawie art. 49g ust. 2 pkt 3 p.b., pominięty przez organ I instancji, stanowi o uchybieniu proceduralnym dotyczącym postępowania dowodowego, a związany z tym konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie winien być ponownie przeanalizowany przez organ I instancji. Samodzielnie ustalenia organu odwoławczego, poczynione na podstawie uzupełnionej na jego wezwanie ekspertyzy, skutkowałyby naruszeniem zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), albowiem zasadnicza okoliczność sprawy, ustalona w oparciu o dowód o węzłowym znaczeniu dla wyniku tej sprawy, oceniona byłaby tylko przez organ jednej instancji (organ odwoławczy). Argumentacja sprzeciwu nie zasłużyła na uwzględnienie. Co do zasady rację ma sprzeciwiająca się, że opinia techniczna stanowi dokument o szczególnym walorze dowodowym. Z utrwalonego orzecznictwa sądowego wynika bowiem, że ocena techniczna lub ekspertyza sporządzane przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane stanowi szczególny dowód, zbliżony do opinii biegłego (vide: wyrok NSA z 17 listopada 2020 r., sygn. II OSK 633/18 - dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Jest to zasadniczy dowód w sprawie prowadzonej w kierunku legalizacji samowoli budowlanej, w trybie uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Niezależnie od swojej wartości dowodowej jako dokumentu eksperckiego, jak każdy dowód, opinia techniczna podlega jednak ocenie organu prowadzącego postępowanie administracyjne, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów wyrażoną w art. 80 k.p.a. ("organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona"). To organ, a nie autor opinii (ekspertyzy, operatu) rozstrzyga sprawę administracyjną. Sporządzony na potrzeby postępowania dowód ekspercki nie podlega co do zasady kontroli w zakresie jego treści merytorycznej (wymagającej wiadomości specjalistycznych), ale podlega ocenie formalnej, czyli co do kompletności, spójności i logiczności jego treści, czy też chociażby okoliczności opatrzenia tego dokumentu podpisem jego autora. W kontekście uproszczonego postępowania legalizacyjnego emanację tej zasady znaleźć można już w samej treści art. 49h ust. 1 pkt 2 p.b., zgodnie z którym "organ nadzoru budowlanego sprawdza" czy z ekspertyzy technicznej, o której mowa w art. 49g ust. 2 pkt 3, wynika, że stan techniczny obiektu budowlanego nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania. Sprawdzenie to nie polega jedynie na analizie, czy w treści autor opinii wyraża w tym zakresie taką a nie inną ocenę (formułę "tak" lub "nie"), ale czy jest to podparte odpowiednią ekspercką analizą okoliczności, które winny podlegać analizie już z mocy przepisu prawa (tutaj: art. 49g ust. 2 pkt 3 pkt 1 i b p.b.). Skarżąca błędnie zdaje się wywodzić, że treść opinii bezwzględnie wiąże organ, nawet w sytuacji, jeżeli wyartykułowane w tej opinii wnioski nie zostały prawidłowo uargumentowane. Przechodząc do kwestii zasadności zastosowania w sprawie art. 136 § 2 k.p.a. Sąd stwierdził, że rację ma organ odwoławczy, iż przedłożona ekspertyza nie stanowi dostatecznego dowodu na okoliczność wskazaną w art. 49h ust. 1 pkt 2 p.b. Prawidłowy jest wywód prawny WINB, że w uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym nie bada się zgodności określonej samowoli budowlanej z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. m.in. wyrok NSA z 14 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 2857/21 – dostępny jw.), a w judykaturze wskazuje się także, że w postępowaniu tym nie bada się, co do zasady, zgodności samowolnie zrealizowanej inwestycji z wymogami technicznymi określonymi w przepisach r.w.t.b.u. (vide: wyrok WSA w Lublinie z 11 grudnia 2025 r., sygn. II SA/Lu 655/25; wyrok WSA w Olsztynie z 26 kwietnia 2022 r., sygn. II SA/Ol 173/22; wyrok WSA w Białymstoku z 20 czerwca 2023 r., sygn. II SA/Bk 845/22 – dostępne jw.). Należy zauważyć, że na mocy § 1 rozporządzenia, akt ten ustala warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, a z kolei zgodnie z § 2 ust. 1 r.w.t.b.u. in principio przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych. To właśnie wyznacza zasadę, że r.w.t.b.u. dotyczy budynku dopiero projektowanych. Zasada ta doznaje jednak ograniczenia, wynikającego z końcowej części § 2 ust. 1 rozporządzenia. Zgodnie z pełną treścią tego przepisu stosuje się go "z zastrzeżeniem § 135 ust. 10 oraz § 207 ust. 2". To oznacza, że ww. przepisy rozporządzenia generalnie stosuje się przy powstawaniu nowych obiektów budowalnych, z zastrzeżeniem jednakże m.in. § 207 ust. 2 rozporządzenia Organ II instancji w sposób niepełny odniósł się do treści art. 207 ust. 2 r.w.t.b.u., i choć nie miało to wpływu na wynik sprawy, to zasadnym czyni uzupełnienie uzasadnienia decyzji kasacyjnej w tym zakresie. Otóż WINB kategorycznie stwierdził, że już z samej treści ww. przepisu wynika, iż przepisy przeciwpożarowe znajdują zastosowanie do budynków w dacie wejścia w życie rozporządzenia. Tymczasem przepis ten stanowi, że "przepisy rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, wymiarów schodów, o których mowa w § 68 ust. 1 i 2, a także oświetlenia awaryjnego, o którym mowa w § 181, stosuje się, z uwzględnieniem § 2 ust. 2, również do użytkowanych budynków istniejących, które na podstawie przepisów odrębnych uznaje się za zagrażające życiu ludzi". Nie ma wątpliwości, że takim "użytkowanym budynkiem istniejącym" jest z pewnością obiekt pobudowany samowolnie w przeszłości, stanowiący przedmiot uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Pogłębionej analizy jednak wymaga, czy budynek taki "na podstawie przepisów odrębnych uznaje się za zagrażający życiu ludzi". Przepisy przeciwpożarowe stosuje się bowiem do obiektów istniejących jedynie w przypadku, gdy odrębne przepisy uznają jakiś obiekt za zagrażający życiu ludzi. Odrębne przepisy, o których mowa w § 207 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, to przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 822 – dalej "rozporządzenie przeciwpożarowe"), według którego obiekt może być uznany za zagrażający życiu ludzi jedynie, gdy nie zapewnia możliwości ewakuacji ludzi, w przypadkach w nim określonych (§ 16). Ustęp 2 precyzuje, że podstawą do stwierdzenia, iż w budynku występują warunki techniczne, o których mowa w ust. 1, z zastrzeżeniem § 45 (nieistotny w sprawie samowoli– przyp. Sądu), może być: 1) szerokość przejścia, dojścia lub wyjścia ewakuacyjnego albo biegu bądź spocznika klatki schodowej służącej ewakuacji, mniejsza o ponad jedną trzecią od określonej w przepisach techniczno-budowlanych; 2) długość przejścia lub dojścia ewakuacyjnego większa o ponad 100 % od określonej w przepisach techniczno-budowlanych; 3) występowanie w pomieszczeniu strefy pożarowej zakwalifikowanej do kategorii zagrożenia ludzi ZL I, ZL II lub ZL V albo na drodze ewakuacyjnej: a) okładziny sufitu lub sufitu podwieszonego z materiału łatwo zapalnego lub kapiącego pod wpływem ognia, bądź wykładziny podłogowej z materiału łatwo zapalnego, b) okładziny ściennej z materiału łatwo zapalnego na drodze ewakuacyjnej, jeżeli nie zapewniono dwóch kierunków ewakuacji; 4) niewydzielenie ewakuacyjnej klatki schodowej budynku wysokiego innego niż mieszkalny lub wysokościowego, w sposób określony w przepisach techniczno-budowlanych; 5) niezabezpieczenie przed zadymieniem dróg ewakuacyjnych wymienionych w przepisach techniczno-budowlanych, w sposób w nich określonych; 6) brak wymaganego oświetlenia awaryjnego w odniesieniu do strefy pożarowej zakwalifikowanej do kategorii zagrożenia ludzi ZL I, ZL II lub ZL V albo na drodze ewakuacyjnej prowadzącej z tej strefy na zewnątrz budynku. Z treści § 2 ust. 1 oraz § 207 ust. 2 r.w.t.b.u. w zw. z § 16 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia przeciwpożarowego wynika zatem jednoznacznie, że w ekspertyzie, o której mowa w art. 49g ust. 2 pkt 3 p.b., nie można pominąć analizy cech legalizowanego obiektu wymienionych w § 16 rozporządzenia przeciwpożarowego, ponieważ stwierdzenie chociażby jednej z nich w tym obiekcie aktualizuje obowiązek oceny spełnienia warunków technicznych dotyczących analizy przeciwpożarowej – zgodnie z § 207 ust. 2 r.w.t.b.u. Wyrażane jest również stanowisko jeszcze bardziej daleko idące, uwzględniające wykładnię celowościową art. 49h ust. 1 pkt 2 p.b. jako pewne pryncypium w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa życia i zdrowia ludzi użytkujących obiekty wybudowane samowolnie, od których budowy upłynęło już 20 lat. W rozpatrywanej sytuacji uchybieniem procesowym przy wydaniu decyzji legalizacyjnej byłby nie tyle brak uwzględnienia § 207 ust. 2 r.w.t.b.u. (który wyraźnie odnosi się tylko do budynków istniejących stwarzających niebezpieczeństwo dla życia ludzi w rozumieniu § 16 rozporządzenia przeciwpożarowego, a co pominął WINB), ale całkowite pominięcie wymogów techniczno-budowlanych w zakresie ochrony przeciwpożarowej, które – pomimo zasady z § 2 ust. 1 r.w.t.b.u. – w prezentowanym tutaj kategorycznym podejściu winny być badane niezależnie od treści § 207 ust. 2 r.w.t.b.u. Tego bowiem wymagałaby analiza ustawowej przesłanki "bezpiecznego użytkowania budynku i braku zagrożenia zdrowia i życia", która immanentnie związana jest przecież z bezpieczeństwem pożarowym każdego obiektu. W tej sytuacji obie przesłanki niejako się łączą – budynek bezpieczny pod względem ochrony przeciwpożarowej to budynek, który zarówno można "bezpiecznie użytkować" jak i budynek, który "nie stwarza zagrożenia dla zdrowia i życia". Na gruncie niniejszej sprawy zgodzić należy się z zasadniczą konstatacją WINB, że autor ekspertyzy technicznej nie odniósł się do kwestii dotyczących ochrony przeciwpożarowej nawet marginalnie. Kwestie związane z zachowaniem wymogów przepisów przeciwpożarowych niewątpliwie mają zaś wpływ na ocenę zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz bezpiecznego użytkowania obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania. O ile w spisie treści widnieje punkt 6 "Lokalizacja i ochrona przeciwpożarowa", to treść tego punktu ograniczona została do lakonicznego stwierdzenia, że "stan techniczny obiektu budowlanego piętrowej dobudówki nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi i pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem: w poziomie przyziemia kotłownia olejowa, w poziomie piętra – stołówka". Jest to stwierdzenie całkowicie gołosłowne, co prawidłowo wytknął organ odwoławczy stosując art. 136 § 2 k.p.a. Kwestia ta wymaga uzupełnienia i ponownej oceny przez PINB (o czym była mowa wcześniej). Niezależnie od powyższego Sąd dostrzegł również inne istotne braki przedłożonej ekspertyzy. Uwzględniając zasadę ekonomiki postępowania i regułę takiego prowadzenia postępowania sądowego, które – na skutek wydanych orzeczeń - w sposób możliwie najpełniejszy doprowadzi do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, Sąd uznał za zasadne wytknięcie już na tym etapie postępowania, że ekspertyza pomija takie podstawowe parametry opisywanego obiektu jak chociażby jego wysokość, szerokość i długość. Nie wypowiada się też jakim funkcjom służą poszczególne pomieszczenia i jak są skomunikowane ze sobą. Wyżej powołane cechy są szczególnie istotne w kontekście tego, w jakim kierunku należy uzupełnić ekspertyzę (uwarunkowania przeciwpożarowe), oraz tego, czemu – jak wynika z dotychczas dokonanych ustaleń – pomieszczenia te służą. Jak bowiem wynika z akt sprawy sporny obiekt nazywany "dobudówką" w istocie stanowi rozbudowę działającego zakładu lakierni, pomieszczenia wygospodarowane w dobudówce pełnią funkcje kotłowni (zainstalowany piec olejowy), magazynu oleju oraz stołówki. Istotny jest rozkład pomieszczeń powiazanie "dobudówki" z zakładem i szczegółowe, a nie ogólnikowe ustalenie charakteru i zagrożeń związanych z charakterem poszczególnych pomieszczeń ale w kontekście całości rozbudowywanego zakładu. W sytuacji gdy ocenie podlegają takie pomieszczenia jak kotłownia, magazyn oleju w zakładzie lakierniczym, to ma znaczenie istotne jej wyposażenie, parametry i możliwe zagrożenia wynikające z przepisów przeciwpożarowych. Są to wszakże pomieszczenia szczególnego narażenia przeciwpożarowego z uwagi na magazynowane tam materiały, działające urządzenia, oraz – wreszcie – przeznaczenia do zbiorowego przebywania ludzi (stołówka). Organy winny zatem wyjaśnić także czy roboty budowlane polegały na dobudowie czy rozbudowie istniejącego zakładu, o jakie pomieszczenia, jakie funkcje, jakie są połączenia i wzajemne powiązania pomiędzy częścią istniejącą legalnie i rozbudowaną w warunkach samowoli budowlanej. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw.