II SA/Bd 1251/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. M. i T. M. na pismo Prezydenta z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie zamiany mieszkania komunalnego postanawia odrzucić skargę.

Pismem z dnia 21 września 2023 r. J. M. i T. M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na pismo Prezydenta z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie zamiany mieszkania komunalnego. W odpowiedzi na powyższą skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że skarżący jako najemcy gminni podlegają przepisom uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...].11.2020 r. w sprawie "Zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy [...]", która określa tryb i zasady rozpatrywania m.in. wniosków o poprawę warunków zamieszkiwania, wniosków o zmianę lokali oraz kryteria wyboru osób. Zatem skarżący mogą ubiegać się o poprawę warunków zamieszkiwania w trybie określonym w wyżej wymienionej uchwale. Oznacza to, że w okresie od stycznia do końca czerwca 2024 r. powinni złożyć stosowny wniosek w Zakładzie Gospodarki Mieszkaniowej w [...] (ZGM). Złożone i zakwalifikowane przez ZGM wnioski opiniuje Komisja Mieszkaniowa, której zadaniem jest m. in. przygotowanie listy osób z tzw. "zamiany z urzędu". Następnie projekt listy zostaje zatwierdzony do dnia 30 listopada danego roku przez Prezydenta, a ostateczna lista do końca stycznia następnego roku. Uprawnienie do ewentualne zamiany lokalu wnioskodawcy maja dopiero po zatwierdzeniu ostatecznej listy. Po za tym skarżący mogą czynić starania o tzw. wzajemną zamianę mieszkania pomiędzy najemcami. W tym celu należy również złożyć w Zakładzie stosowny wniosek, na podstawie którego sporządzania jest oferta, która jest aktualna przez okres 1 roku i dostępna jest na stronie internetowej oraz tablicy ogłoszeń ZGM w [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny zaważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza analiza, czy sprawa będąca jej przedmiotem należy do właściwości sądu administracyjnego. Właściwość sądu administracyjnego obejmuje rozpatrywanie skarg na określone formy działania administracji publicznej, enumeratywnie wyliczone w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; określanej dalej jako p.p.s.a.). Należą do nich: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzycielka o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749 z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749 z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Nie ma wątpliwości co do tego, że zawarcie umowy o zamianę mieszkania komunalnego należącego do zasobów gminy nie mieści się w zakresie żadnego z w/w punktów artykułu 3. Nie wymaga wydania decyzji administracyjnej ani postanowienia, nie jest również czynnością z zakresu administracji publicznej, a zatem wniesiona w tym zakresie skarga nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Umowa sprzedaży, czy umowa zamiany jest umową o charakterze cywilno-prawnym, w związku z czym wszelkie spory (roszczenia) związane z jej zawarciem mogą być rozstrzygane wyłącznie w drodze postępowania przed sądem powszechnym (por. postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 272/12). Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 (publik. ONSAiWSA z 2008 r. nr 6, poz. 90) postępowanie w zakresie udzielania pomocy mieszkaniowej przez gminę ma dwa etapy. W pierwszym, wnioskujący o najem lokalu składa wniosek, który podlega analizie i weryfikacji przez właściwy organ gminy bądź osobę upoważnioną oraz zaopiniowaniu przez komisję lokalową. Następnie wydawane jest rozstrzygnięcie o zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście osób oczekujących na najem lokalu, bądź o odmowie zakwalifikowania i umieszczenia na liście. Działanie zarządu dzielnicy w pierwszym etapie nie stanowi ani oferty zawarcia umowy, ani negocjacji umowy. Ma charakter administracyjnoprawny, ponieważ rozstrzyga o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Uchwała odmawiająca zakwalifikowania określonej osoby do wynajęcia lokalu oraz umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu nie ma charakteru cywilnoprawnego, lecz wręcz rozstrzyga o tym, że ta osoba nie spełnia warunku do ubiegania się o wynajęcie jej lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Dopiero po skierowaniu przez zarząd dzielnicy do zawarcia umowy najmu lokalu następuje drugi etap postępowania, w którym wnioskodawca zawiera z zarządcą nieruchomości umowę najmu konkretnego lokalu i ten etap, z uwagi, że kończy go zawarcie umowy, ma już zdecydowanie charakter cywilnoprawny. W ocenie Sądu, kwestia zamiany lokali nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Zamiana lokali stanowi bowiem wykonywanie uprawnień właścicielskich przez jednostkę samorządu terytorialnego w stosunku do mienia, stanowiącego mieszkaniowy zasób gminy i co za tym idzie, jest sprawą o charakterze cywilnoprawnym. Nie jest w tym przypadku rozstrzygana kwestia tego, czy danej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb mieszkaniowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy, czy też nie. Organ wyraża jedynie wolę zamiany konkretnego (zajmowanego wcześniej na podstawie umowy najmu) lokalu mieszkalnego z zasobów mieszkaniowych na inny lokal mieszkalny pochodzący z owego zasobu. Należy również wskazać, że w postanowieniu z dnia 25 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 931/13 (publ. CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że uchwałę zarządu dzielnicy, polegającą na odmowie przedłużenia umowy najmu lokalu należy uznać za oświadczenie woli jednej ze stron umowy najmu, tj. Miasta [...], złożone przez jej organ. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że odmowa zawarcia ponownej umowy najmu lokalu jest czynnością z zakresu władztwa właścicielskiego gminy (dominium), a nie aktem z zakresu władztwa publicznego (imperium) (tak również: /w:/ postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2383/19). Mając powyższe na względzie wszystkie przedstawione powyżej okoliczności, powyższa skarga w przedmiocie odmowy zamiany lokalu komunalnego, jako nienależąca do właściwości sądu administracyjnego, podlegała odrzuceniu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji postanowienia.