II SA/Bd 296/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Korycka (spr.) Sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 lipca 2023 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie dodatku węglowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza K. z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...].

Decyzją z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] Burmistrz K., po rozpoznaniu wniosku skarżącej M. C., odmówił jej przyznania dodatku węglowego z uwagi na brak potwierdzenia ogrzewania w Centralnej Ewidencji Emisyjności Budynków (CEEB). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że na podstawie informacji wskazanych we wniosku oraz uzyskanych z rejestrów publicznych ustalono bowiem, że źródło ogrzewania, które jest wykorzystywane w gospodarstwie domowym skarżącej to kocioł na paliwo stałe, a stosowane paliwo to biomasa. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca podniosła, że paliwo jakie stosuje do ogrzewania to ekogroszek, który nie został jednak wymieniony w katalogu deklaracji. W związku z tym skarżąca dnia [...] kwietnia 2022 r., po konsultacji z pracownikiem organu, wypełniła deklarację zaznaczając "inny rodzaj biomasy". Następnie dnia [...] września 2022 r. (gdy zgłosiła się do urzędu aby dopisać kominek) została poinformowana przez urzędniczkę, że błędnie zaznaczyła rodzaj paliwa w złożonej deklaracji – wpisując biomasa zamiast węgiel i paliwa węglopodobne – w związku z czym tego samego dnia skorygowała swoją deklarację. Mając powyższe na uwadze skarżąca podniosła, że ponosi szkodę z powodu błędnej informacji uzyskanej od pracownika organu. Ponadto skarżąca na dowód opalania domu ekogroszkiem przedstawiła rachunki za zakup opału oraz zdjęcia kotła i tablicy znamionowej i wniosła o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego oraz ponowne rozpatrzenie sprawy. Po rozpoznaniu powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) decyzją z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przywołał treści art. 2 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz.U. z. 2022 r. poz. 1692 ze zm., dalej jako "udw") podkreślając przy tym, że oświadczenia wnioskodawcy zawarte w deklaracji dotyczącej źródeł ciepła i źródeł spalania paliw składane są pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń. Jak wynika zaś z ustalonego w sprawie stanu fatycznego, wnioskodawczyni pierwszą deklarację złożyła w dniu [...] kwietnia 2022 r. i zawarła w niej informację dotyczącą rodzaju stosowanego paliwa – inny rodzaj biomasy. W drugiej deklaracji korygującej, złożonej w dniu [...] września 2022 r. skarżąca wskazała natomiast, że rodzajem stosowanego paliwa jest węgiel i paliwa węglopochodne. W związku z powyższym SKO uznało, że jeżeli strona wskazała w pierwszej deklaracji źródło ciepła lub spalania błędnie to uznać należy, że art. 2 ust. 15g udw nie daje możliwości przyznania dodatku, w przypadku gdy zmiana deklaracji po [...] sierpnia 2022 r. jest dokonywana wyłącznie w celu nabycia prawa do dodatku. Organ zaakcentował ponadto, że przepis art. 2 ust. 1 udw stanowi o wymogu zgłoszenia źródła ciepła, a nie złożenia deklaracji. Istotne w sprawie są zatem dane zgłoszone do CEEB do dnia [...] sierpnia 2022 r., a ewentualne korekty złożone po tym dniu nie mogą być brane pod uwagę. Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, wnosząc o uchylenie obydwu wydanych w sprawie decyzji, przeprowadzenie wywiadu środowiskowego i ponowne rozpoznanie sprawy. Zarzuciła przy tym naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 kpa z uwagi na to, że wyszły na jaw istotne dla sprawy okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji. Wskazała na argumentację tożsamą z podniesioną już na gruncie odwołania, podkreślając w szczególności, że nieprawidłowe wypełnienie deklaracji było spowodowane wprowadzeniem jej w błąd przez pracownika urzędu i z tego powodu aktualnie ponosi szkodę. Zaznaczyła również, że nie posiada pieca przystosowanego do stosowania biomasy i wskazała, że gdyby świadomie wpisała we wniosku rodzaj paliwa jako biomasa to wówczas złożyłaby wniosek o dodatek na inne źródła, który przyznawany jest w takiej samej kwocie jak dodatek węglowy. Podkreśliła końcowo, że w jej przekonaniu w zaistniałej sytuacji ważniejszy jest stan faktyczny niż posiadane dokumenty, czyli deklaracja CEEB z błędnie zaznaczonym rodzajem paliwa. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259, dalej powoływanej jako "ppsa") wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie odpowiadają wymogom prawa. Istota spory w sprawie dotyczy legalności odmowy skarżącej wnioskowanego dodatku węglowego z uwagi na dokonanie przez nią korekty deklaracji dotyczącej źródeł ciepła i źródeł spalania paliw po dacie 11 sierpnia 2022 r. Zgodnie z art. 2 ust. 1 udw dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy. Zgodnie z art. 2 ust. 3 udw przez paliwa stałe rozumie się węgiel kamienny, brykiet lub pelet zawierające co najmniej 85% węgla kamiennego. W rozpoznawanej sprawie, jak wynika ze złożonej przez skarżącą w dniu [...] kwietnia 2022 r. deklaracji dotyczącej źródeł ciepła i źródeł spalania paliw (k. 2 akt administracyjnych) zadeklarowała ona – jako rodzaj stosowanego w kotle paliwa stałego – tylko "inny rodzaj biomasy" (rubryka B03 deklaracji), nie zaznaczając innych pozycji. W tym zakresie w dniu [...] września 2022 r., a więc już po upływie terminu opisanego w art. 2 ust. 1 udw (po 11 sierpnia 2022 r.) skarżąca skorygowała deklarację, oznaczając jako rodzaj stosowanego w kotle paliwa stałego "węgiel i paliwa węglopochodne" (k. 3 akt administracyjnych). W konsekwencji organy obu instancji uznały, że skoro zgodnie z art. 2 ust. 3 udw uprawnionymi do dodatku węglowego są osoby prowadzące gospodarstwo domowe, którego głównym źródłem ciepła jest spalanie węgla kamiennego, brykietu lub peletu zawierającego co najmniej 85% węgla kamiennego, zaś skarżąca w deklaracji CEEB wskazała jako rodzaj paliwa "inny rodzaj biomasy", to skarżącej dodatek węglowy, o przyznanie którego wnosi, się nie należy. W istocie, zgodnie z art. 2 ust. 15 udw organy wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonuje weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego, w szczególności w zakresie zgłoszenia lub wpisania głównego źródła ogrzewania w centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków. Powyższy przepis nadaje zatem szczególną rolę oświadczeniom strony zawartym w deklaracji CEEB. Organy na podstawie tego przepisu przyjęły, że treść deklaracji uwidoczniona przed 11 sierpnia 2022 r. determinuje wynik sprawy o przyznanie dodatku węglowego. Okoliczności podlegające analizie organu w sprawie w tym przedmiocie wykraczają jednak poza wskazaną wyżej kwestię. Szczególną uwagę należy zwrócić na treść art. 2 ust. 15a udw, zgodnie z którym wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonując weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego, bierze pod uwagę w szczególności: 1) informacje wynikające z deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6m ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2022 r. poz. 1297, 1549 i 1768); 2) informacje uzyskane w związku z postępowaniem o przyznanie: a) świadczeń rodzinnych oraz dodatków do zasiłku rodzinnego, o których mowa odpowiednio w art. 2 i art. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 615 i 1265), b) świadczenia wychowawczego, o którym mowa w art. 4 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2022 r. poz. 1577), c) dodatku osłonowego, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o dodatku osłonowym (Dz.U. z 2022 r. poz. 1, 202 i 1692), d) dodatku mieszkaniowego, o którym mowa w art. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2021 ze zm.); 3) dane zgromadzone w rejestrze PESEL oraz rejestrze mieszkańców, o których mowa odpowiednio w art. 6 ust. 1 i art. 6a ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2022 r. poz. 1191). Treść powyższego przepisu jednoznacznie zatem wskazuje, że o ile deklaracja CEEB jest podstawowym dokumentem, na podstawie którego organ dokonuje weryfikacji wniosku o przyznanie dodatku węglowego, to nie jest to jedyny dowód w sprawie podlegający uwzględnieniu. Organ może weryfikować wniosek w oparciu o dokumenty wskazane przykładowo w art. 2 ust. 15a udw. Jest to katalog otwarty ("w szczególności"), nie wyklucza on zatem innych materiałów, z których odczytać można istotne okoliczności dla wyniku sprawy o przyznanie świadczenia. Powyższe odnosi się zresztą z do samego art. 2 ust. 15 udw, gdzie deklaracja CEEB, choć "w szczególności" brana pod uwagę przez organ podczas weryfikacji wniosku, nie jest opisywana jako jedyny dokument podlegający analizie w związku z wnioskiem o przyznanie dodatku węglowego. Takimi materiałami – które organy winny wziąć pod uwagę - z pewnością są dokumenty przedkładane przez stronę na okoliczność wykazania, że spełnia ona warunki do przyznania dodatku węglowego, a rozbieżność danych ujawnionych w deklaracji jest wynikiem zrozumiałej omyłki (wnioskodawca nie musi posiadać fachowej wiedzy w zakresie kwalifikacji danych paliw stałych). Przy czym, co istotne, w niniejszej sprawie skarżąca wraz z odwołaniem przedłożyła takie dokumenty w postaci faktur za zakup ekogroszku (zarówno w dacie przed i po 11 sierpnia 2022 r.), a także fotografię tabliczki znamionowej pieca, który służy jej do ogrzewania ze wskazaniem, że paliwem którym jest on zasilany jest ekogroszek, a ponadto wyjaśniła, że błąd w pierwotnie złożonej przez nią deklaracji wynikał z błędnego poinstruowania jej w tym zakresie przez pracownika organu. To zaś niewątpliwie powinno stanowić asumpt dla SKO do wyjaśnienia powodów dokonania korekty przez skarżącą w sposób niepozostawiający wątpliwości, czego w sprawie jednak Sąd nie stwierdził. Organy obu instancji, poprzestając wyłącznie na stwierdzeniu braku doniosłości dla sprawy korekty deklaracji dokonanej po 11 sierpnia 2022 r., nie podjęły żadnych działań celem wyjaśnienia powodów złożenia tejże korekty. Organ odwoławczy, jak już wyżej wskazano, całkowicie pominął zarówno dokumenty (faktury za zakup ekogroszku oraz fotografia pieca) jak i twierdzenia skarżącej co do tego, że paliwem wykorzystywanym w kotle ogrzewającym jej gospodarstwo domowe jest węgiel w formie ekogroszku oraz wyjaśnienia, że pierwsza deklaracja została źle wypełniona z winy pracownika organu. Ponadto w obliczu zasadniczej wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy organy nie przeprowadziły wywiadu środowiskowego, do czego upoważniał organ art. 2 ust. 15b udw, zgodnie z którym jeżeli podczas weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego wystąpią wątpliwości dotyczące gospodarstwa domowego wnioskodawcy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przeprowadzić wywiad środowiskowy, który ma na celu ustalenie faktycznego stanu danego gospodarstwa domowego zgodnie z art. 2 ust. 2 odpowiednio pkt 1 i 2, odnośnie samotnego zamieszkiwania w przypadku jednoosobowych gospodarstw domowych oraz wspólnie stale zamieszkujących i gospodarujących z wnioskodawcą w przypadku gospodarstw domowych wieloosobowych; przepis art. 3 ust. 2 stosuje się. Wywiad środowiskowy przeprowadza się w miejscu zamieszkania wnioskodawcy (art. 2 ust. 15c), a w toku wywiadu środowiskowego ustala się, czy stan faktyczny danego gospodarstwa domowego jest zgodny z informacjami podanymi we wniosku o wypłatę dodatku węglowego (art. 2 ust. 15d). "Wątpliwości co do gospodarstwa domowego wnioskodawcy" w zakresie, w jakim dotyczą rodzaju wykorzystywanego paliwa, są w ocenie Sądu w niniejszej sprawie wyraźne, biorąc pod uwagę treść wniosku (w którym skarżąca wskazywała, że korzysta z kotła na paliwo stałe w rozumieniu art. 2 ust. 3 udw), okoliczność dokonania korekty deklaracji, jak i stanowisko strony wyrażone w odwołaniu od decyzji I instancji, a także jej wyjaśnienia co do powodów błędnego wypełnienia deklaracji. Formalistyczne podejście do sprawy zaprezentowane przez organy obu instancji nie daje się obronić w kontekście celów ustawy o dodatku węglowym. Jak wskazuje się w uzasadnieniu projektu ustawy (druk IX.2471) "projektowana regulacja ma na celu zapewnienie wsparcia dla dużej grupy gospodarstw domowych w Polsce, w tym również gospodarstw najuboższych energetycznie, w pokryciu części kosztów wynikających ze wzrostu cen na rynku energii, w tym kosztów opału. Proponowane wsparcie finansowe w postaci dodatku węglowego wspomoże budżety domowe oraz zwiększy poczucie bezpieczeństwa energetycznego i socjalnego. Tym samym przyczyni się do ograniczenia negatywnych skutków sytuacji międzynarodowej na te z gospodarstw domowych, dla których główne źródło ciepła zasilane jest paliwami stałymi. Proponowane rozwiązania związane z wypłatą dodatku węglowego uzupełniono o inne regulacje, o tożsamym celu, czyli zwiększeniu bezpieczeństwa energetycznego państwa". Powyższe potwierdza, że ratio legis świadczenia wprowadzonego u.d.w. koncentruje się na udzieleniu pomocy w postaci dodatku węglowego jak największej liczbie gospodarstw domowych, w których stosowane źródło ciepła lub źródło spalania paliw spełnia warunki ustawowe. Potwierdza to również treść art. 2 ust. 15f i 15g u.d.w., zgodnie z którymi dodatek przyznaje się, w opisanych tam okolicznościach, nawet w sytuacji niezłożenia wniosku przez stronę oraz niezgłoszenia lub niewpisania głównego źródła ogrzewania w deklaracji CEEB, a które to przepisy przewidują w tym zakresie działanie organu z urzędu. Nie spełnia celów ustawy takie postępowanie organu rozpoznającego wniosek o przyznanie świadczenia w niej przewidzianego, w którym kwestia zgodnego z prawdą oznaczenia rodzaju paliwa w formularzu deklaracji ma prymat nad faktycznym stanem rzeczy w zakresie rodzaju wykorzystywanego paliwa. Instrumenty opisane w art. 2 ust. 15 oraz 15a i 15b i nast. mają umożliwić organowi dokonanie wyczerpujących ustaleń stanu faktycznego co do przesłanek umożliwiających przyznanie wnioskowanego świadczenia. Zaniechanie ich wykorzystania tylko z uwagi na to, że deklaracja CEEB została w spornym zakresie skorygowana po dniu 11 sierpnia 2022 r. świadczy o zawężeniu ustaleń organów obu instancji do formalnej kwestii aktualności danych w deklaracji CEEB, a nie do zasadniczej dla wyniku tej sprawy faktycznej okoliczności wykorzystywania przez skarżącą paliwa stałego do ogrzewania jej gospodarstwa domowego. Pamiętać należy, że rozpoznając sprawę z wniosku o dodatek węglowy organ związany jest ogólnymi zasadami postępowania dowodowego opisanymi w kpa. Organ winien zatem toku postępowania stać na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 kpa), w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa) oraz ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 § 1 kpa). Organ winien ponadto działać w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 kpa), a także należycie i wyczerpującego informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 kpa). Wreszcie zgodnie z art. 79a § 1 kpa w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Organy obu instancji nie podjęły nawet próby wyjaśnienia wątpliwości związanych z dokonaną korektą deklaracji co do wykorzystywania tzw. ekogroszku, a więc paliwa stałego produkowanego z węgla kamiennego, co w obliczu podnoszonych przez skarżącą okoliczności dotyczących błędnego pouczenia jej przez pracownika, tym bardziej powinno zmobilizować organ odwoławczy do wyjaśnienia tejże kwestii. Jednak organy obu instancji ani nie wykorzystały instrumentów procesowych przewidzianych w art. 2 ust. 15 i nast., nie wezwały skarżącej do stosownych wyjaśnień, ani też nie poinformowały o okolicznościach mających wpływ na możliwość pozytywnego rozpatrzenia jej wniosku. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że rozpoznanie sprawy przez organy obu instancji nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania w postaci art. 7, art. 77 § 1, 79a § 1 i art. 80 kpa, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także w warunkach błędnego zastosowania w sprawie art. 2 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 15 udw oraz pominięcia treści regulacji art. 2 ust. 15b, 15f i 15g udw. Stanowi to podstawę do uchylenia decyzji obu instancji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ppsa. Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni ocenę prawną i wskazania Sądu wyrażone w niniejszym uzasadnieniu. Jednocześnie należy wskazać, że na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.