II SA/Bd 308/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Korycka Sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 lipca 2023 r. sprawy ze skargi P. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2023 r. nr [...] w przedmiocie dodatku węglowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza M. L. z dnia [...] grudnia 2022r. nr [...].

Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2023r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) utrzymało w mocy decyzję Burmistrza M. L. z [...] grudnia 2022r. odmawiającą P. M. prawa do dodatku węglowego. Powyższa decyzja wydana została w następujących okolicznościach sprawy. Wnioskiem z [...] listopada 2022r. P. M. (Skarżący) wystąpił do Burmistrza M. L. o ustalenie prawa do dodatku węglowego, ze wskazaniem, że głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe. Na wezwanie organu [...] grudnia 2022r. złożył on oświadczenie (na urzędowym formularzu) o braku możliwości ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania do dnia [...] listopada 2022r. Odręcznym pismem Skarżącym wskazał w oświadczaniu, że "wniosek nie został złożony lecz posiada oddzielne gospodarstwo domowe (oddzielna kotłowania, oddzielne wejście, łazienka i kuchnia)". W tej samej dacie przeprowadzono wywiad środowiskowy, z którego sporządzono notatkę, a w niej wskazano, że skarżący prowadzi pod wskazanym we wniosku adresie odrębne gospodarstwo mieszkalne – odrębne wejście, odrębne pomieszczenia łazienki i kuchni. Burmistrz M. L. decyzją z [...] grudnia 2022 r., [...], działając na podstawie art. 2 ust. 16 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (obecnie j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 141 z późn. zm. – dalej u.d.w.), odmówił Skarżącemu przyznania dodatku węglowego. W uzasadnieniu wskazano m. in., że w oparciu o wywiad środowiskowy ustalono zamieszkiwanie pod jednym adresem dwóch odrębnych gospodarstw domowych, które wykorzystują oddzielne/współdzielone źródło ogrzewania zgłoszone do CEEB. Wobec tego zaś, że dodatek węglowy został już wcześniej wypłacony na wskazany adres zamieszkania to w sprawie brak jest podstaw do pozytywnego rozpoznania wniosku Skarżącego. Organ I instancji podkreślił nadto, że Skarżący nie podjął jakichkolwiek kroków, prowadzących do nadania odrębnego adresu miejsca zamieszkania, nie składał w tym zakresie wniosku do Burmistrza L., ani też nie wystąpił o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu. W odwołaniu od powyższej decyzji P. M. zakwestionował prawidłowość stanowiska Burmistrza L. - podkreślając, że nie został poinformowany o konieczności złożenia odrębnego wniosku. Dlatego nie zgadza się on z ustaleniem, że nie wykazał on możliwości ustalenia dla niego odrębnego adresu zamieszkania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji powołał się na treść art. 2 ust. 3a u.d.w. i wskazał m. in., że w sytuacji, gdy wnioskodawca wystąpił o wypłatę dodatku węglowego dla adresu, pod którym funkcjonuje już inne gospodarstwo domowe, które otrzymało dodatek węglowy, powinien wykazać, że podjęte zostały kroki mające na celu nadanie odrębnego adresu miejsca zamieszkania. SKO uznało, że w sprawie nie ma zatem zastosowania art. 2 ust. 3c i 3d u.d.w. i to bez znaczenia, jakie zaistniały powody niepodjęcia starań o nadanie odrębnego adresu zamieszkania. P. M. złożył skargę na ww. decyzję i podtrzymał argumentację prezentowaną w odwołaniu. Dodatkowo wskazał, że nie jest właścicielem zajmowanego lokalu, a jedynie jest lokatorem. Opisał także swą sytuację rodzinną i końcowo wyraził przekonanie o spełnieniu warunków do otrzymania dodatku węglowego z uwagi na prowadzenie odrębnego gospodarstwa domowego i korzystania z odrębnego kotła na paliwo grzewcze. SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego zamiast rozprawy zdalnej, jeżeli nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W niniejszej sprawie z uwagi na brak możliwości technicznych wszystkich stron do przeprowadzenia rozprawy zdalnej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku Przewodniczący Wydziału zarządzeniem 6 czerwca 2023r. wyznaczył termin posiedzenia niejawnego. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Następnie należy wskazać, że stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest wyłącznie sprawdzenie, czy zaskarżony akt został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy postępowania w stopniu wymagającym jego uchylenia. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym, która to regulacja ulegała zmianom. W pierwotnej wersji art. 2 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. 2022 r., poz. 1692) regulował jedynie sytuację, gdy o wypłatę dodatku węglowego dla gospodarstwa domowego wieloosobowego złożyła więcej niż jedna osoba, wówczas dodatek przyznawany jest wnioskodawcy, który złożył taki wniosek jako pierwszy. Ustawa z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz. U. 2022 r., poz. 1967) w art. 50 pkt 1 lit. b wprowadziła do art. 2 ustawy o dodatku węglowym – ust. 3a i ust. 3b. Zgodnie z tymi przepisami w przypadku, gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem (ust. 3a). Natomiast gdy wniosek o wypłatę dodatku węglowego złożono dla więcej niż jednego gospodarstwa domowego mających ten sam adres miejsca zamieszkania, to dodatek ten jest wypłacany wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy. Pozostałe wnioski pozostawia się bez rozpoznania (ust. 3b). Na mocy art. 52 powyższej ustawy do postępowań w sprawie wypłaty dodatku węglowego wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy prowadzonych na podstawie ustawy zmienianej w art. 50 stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Kolejno w art. 26 ustawy z dnia 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych (Dz. U. 2022 r., poz. 2236) wprowadzono do art. 2 ustawy o dodatku węglowym ust. 3c, ust. 3d i ust. 3e. Przepisy te stanowią, że: w przypadku gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie stosuje się ust. 3a i 3b do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła (ust. 3c). W przypadku, o którym mowa w ust. 3c, gospodarstwu domowemu, które zajmuje lokal, dla którego nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu, wójt, burmistrz albo prezydent miasta przyznaje dodatek węglowy w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ten ustalił zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonuje wpisu źródła ciepła do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, jeżeli źródło nie było wcześniej zgłoszone do tej ewidencji, bez konieczności składania odpowiedniej deklaracji (ust. 3d). W przypadku gdy w lokalu, o którym mowa w ust. 3d, zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących w tym lokalu (ust. 3e). Zgodnie z art. 31 ust. 1 powyższej ustawy do postępowań w sprawie wypłaty dodatku węglowego wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzonych na podstawie ustawy zmienianej w art. 26, stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. W dacie orzekania przez organy obu instancji ustawa z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym obowiązywała w brzmieniu nadanym ostatnią już nowelizacją. Wykładnia art. 2 ustawy o dodatku węglowym w praktyce nastręcza wielu problemów, dlatego w tym miejscu dla porządku należy wyjaśnić, że jeżeli pod jednym adresem zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe co do zasady przysługuje jeden dodatek węglowy, lecz dla wszystkich zamieszkujących pod tym adresem. Wypłacany jest temu wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy, a pozostałe wnioski pozostawia się bez rozpoznania. Wyjątek od tej zasady został opisany w ust. 3d-3e i będzie przedmiotem dalszych rozważań. Natomiast w gospodarstwie wieloosobowym, gdy wniosek złożyła więcej niż jedna osoba, przysługuje on temu wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy. Analizując wprowadzane do ustawy o dodatku węglowym zmiany należy dostrzec, że ich ratio legis sprowadza się do objęcia wsparciem w formie tego świadczenia jak największej liczby gospodarstw domowych, poprzez odformalizowanie procedury przy jednoczesnym zobowiązaniu organów administracji publicznej do dokładnego i wszechstronnego zbadania okoliczności faktycznych dotyczących osoby ubiegającej się o to świadczenie. Cel tych przepisów polega na zapewnieniu jak najszerszego dostępu do przedmiotowego świadczenia gospodarstwom domowym, w których stosowane źródło ciepła lub źródło spalania paliw spełnia warunki ustawowe. W realiach rozpoznawanej sprawy Skarżący o wypłatę dodatku węglowego zwrócił się wnioskiem z [...] listopada 2022 r. Bezspornie wniosek Skarżącego o wypłatę dodatku węglowego został złożony jako kolejny wniosek mający ten sam adres miejsca zamieszkania. Jak wynika z przeprowadzonego [...] grudnia 2022 r. wywiadu środowiskowego, Skarżący zamieszkuje w budynku mieszkalnym, który posiada dwa niezależne wejścia, odrębne pomieszczenia kuchni i łazienki. Na wezwanie organu I instancji Skarżący złożył oświadczenie na urzędowym formularzu, że w terminie do dnia [...] listopada 2022 r. nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych. Skarżący wskazał też, że nie składał wniosku o nadanie odrębnego numeru porządkowego dla zajmowanego lokalu. Materiał dowodowy nie pozwala jednak na jednoznaczną weryfikację tego rodzaju twierdzeń. Z wywiadu środowiskowego oraz dołączonego formularza oświadczenia Skarżącego nie wskazano, jaki jest powód braku możliwości ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania Skarżącego – czy strona nie chce, czy też nie może podjąć skutecznych kroków. Tych wątpliwości organ nie rozstrzygnął. Nie można zatem wykluczyć, że niemożność ustalenia adresu była jedynie ograniczona czasowo i istnieje wysokie prawdopodobieństwo, że nastąpi to po wskazanej w ustawie dacie. Należy również wskazać, że cytowane przepisy posługują się pojęciem "gospodarstwa domowego". Przez "gospodarstwo domowe", o czym stanowi art. 2 ust. 2 u.d.w., rozumie się: 1) osobę fizyczną samotnie zamieszkującą i gospodarującą (gospodarstwo domowe jednoosobowe) albo 2) osobę fizyczną oraz osoby z nią spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie z nią zamieszkujące i gospodarujące (gospodarstwo domowe wieloosobowe). Organy bardzo pobieżnie oceniły i odniosły się do kwalifikacji gospodarstwa domowego wieloosobowego. Uznały, że w budynku znajdują się dwa gospodarstwa domowe, przy czym na jedno z nich przyznano już dodatek węglowy. Skarżący z kolei podał, że nie jest właścicielem lokalu. Nie wyjaśniono, do kogo należy budynek i jaki tytuł prawny posiada Skarżący do zajmowanego lokalu mieszkalnego. W tym kontekście należało wykazać precyzyjnie, czy faktycznie można mówić o istnieniu dwóch gospodarstw domowych w jednym budynku (zwłaszcza, że we wniosku nie wskazano o jaki budynek chodzi – czy jednorodzinny, czy wielorodzinny), a jedynie nie doszło na etapie postępowania administracyjnego i wcześniej do ustalenia odrębnych adresów. W ocenie Sądu konieczne było jednoznaczne odniesienie się do kwestii, czy np. kocioł na węgiel jest współdzielony między lokatorami budynku, czy rachunki za prąd, wodę, itp. są płacone odrębnie (jeśli zamontowano odrębne liczniki, bądź "podliczniki" do poszczególnych gospodarstw domowych), czy wspólnie (np. czy opłaca je jedna osoba i która). W ramach jednego gospodarstwa domowego następuje bowiem "wspólne gospodarowanie" (w rozumieniu art. 2 ust. 2 pkt 2 u.d.w.), a w ramach odrębnych gospodarstw – odrębne gospodarowanie. Brak precyzyjnych ustaleń w decyzjach w tym zakresie nie pozwala Sądowi na zweryfikowanie stanu faktycznego. Co prawda we wnioskach wywiadu środowiskowego znalazły się szczątkowe informacje na ww. temat, jednak organ nie odniósł się do tak sygnalizowanych zagadnień. Zebrane dane nie są precyzyjne i nie są poparte żadną dokumentacją, np. co do opłacania rachunków za media przez poszczególne osoby bądź wzajemnych rozliczeń. Organ odwoławczy także nie podjął próby wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia. Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania, w tym art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Sąd nie jest uprawniony zatem do przesądzenia treści rozstrzygnięcia z uwagi na niepełne ustalenia w powyższym zakresie. Mając jednak na uwadze zarzuty skargi można podjąć próbę udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy w przypadku prowadzenia odrębnego gospodarstwa domowego i braku odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla prowadzonego przez niego gospodarstwa domowego i nie podjęcia w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. formalnych działań mających na celu ustalenie tego adresu możliwe jest przyznanie dodatku węglowego dla gospodarstwa domowego, które nie posiada odrębnego adresu. Zdaniem Sądu w związku z ustaleniem przez organ, iż na adres wskazany przez Skarżącego, został już złożony wniosek o wypłatę dodatku węglowego przez innego wnioskodawcę, który złożył wniosek jako pierwszy, organ był zobligowany do ustalenia w sposób nie budzący wątpliwości nie tylko, czy Skarżący prowadzi odrębne gospodarstwo domowe w rozumieniu ww. art. 2 u.d.w., lecz również czy zaistniały przesłanki zastosowania regulacji zawartej w art. 2 ust. 3d u.d.w., będącej wyjątkiem od zasady ustanowionej w art. 2 ust. 3b u.d.w. Jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 3 maja 2023 r. sygn. I SA/Łd 299/23 (dostępny na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl) ustawodawca nie uzależnia udzielania wsparcia od złożenia wniosku o nadanie dodatkowego numeru porządkowego, a brak złożenia tego wniosku pozostaje bez wpływu na prawo do uzyskania dodatku węglowego. Organy z urzędu posiadają wiedzę czy dla danej nieruchomości jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw. Należy zauważyć, że nr porządkowy budynku co do zasady nadawany jest z urzędu i należy do zadań własnych gminy wyjątkiem od tej zasady jest złożenie wniosku o nadanie nr porządkowego przez zainteresowanych. Niemniej fakt, że ustalanie numerów porządkowych oraz zakładanie i prowadzenie ewidencji miejscowości, ulic i adresów należy do zadań gminy sprawia, że organy z urzędu posiadają wiedzę czy dla danej nieruchomości jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw. Tym samym zdaniem Sądu nie ma potrzeby aby Skarżący składał wniosek o nadanie nowego nr porządkowego, wystarczy oświadczenie strony albo też zaświadczenie z urzędu. Wskazania również wymaga, że nawet gdyby podzielić stanowisko organów, co do konieczności wystąpienia z wnioskiem do dnia 30 listopada 2022 r. o nadanie nowego numeru porządkowego, to w realiach niniejszej sprawy Skarżący dowiedział się o tym dopiero [...] grudnia 2022 r. (w trakcie wywiadu środowiskowego), a zatem po upływie terminu wskazanego w art. 3c u.d.w. Organ I instancji na etapie składania przez Skarżącego wniosku z [...] listopada 2022 r. o wypłatę dodatku węglowego nie pouczył strony o konieczności złożenia wniosku o nadanie nowego nr porządkowego do dnia 30 listopada 2022 r. W takiej sytuacji Skarżący nie miał szansy zorientowania się, że musi dokonać dodatkowej czynność jaką jest złożenie do dnia 30 listopada 2022 r. wniosku o nadanie numeru porządkowego aby otrzymać dodatek węglowy. Mając zatem na uwadze wszystkie wskazane powyżej okoliczności Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stwierdzając, że organy naruszyły przepisy prawa procesowego w tej sprawie, a w szczególności art. 7,art. 9 i art. 77 § 1 k.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. W pierwszej kolejności należy precyzyjnie ustalić stan faktyczny, a następnie poddać go ocenie z punktu widzenia ww. regulacji.