II SA/Bd 448/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 lipca 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Nakle nad Notecią na uchwałę Rady Miejskiej w Nakle nad Notecią z dnia 24 lutego 2022 r. nr uchwała XLVI/998/2022 w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt na terenie gminy oddala skargę.

II SA/Bd 448/22 UZASADNIENIE Prokurator Rejonowy w Nakle nad Notecią zaskarżył do Sądu w części uchwałę nr XLVI/998/22 Rady Miejskiej w Nakle nad Notecią z dnia 24 lutego 2022 r. w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta i Gminy Nakło nad Notecią, w zakresie § 3 ust. 3 Załącznika do uchwały. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa, tj. art. 11a ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2020 r. poz. 638, zwanej dalej u.o.z.) przez zaniechanie wskazania listy społecznych opiekunów (karmicieli) kotów wolno żyjących i wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanej części. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Nakle nad Notecią wniosła o jej oddalenie prezentując stanowisko, że program wyczerpuje wszystkie wymogi ustawowe. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi w aspekcie opieki nad wolno żyjącymi kotami w tym ich dokarmiania, nie może być utożsamiany ze szczegółowym harmonogramem dokarmiania kotów. Organ odwołał się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 21.09.2021 r. sygn. akt II SA/Bd 687/21, który stanął na stanowisku, że Program nie może być uznany za źródło nałożenia na obywatela obowiązków zaś zamieszczenie listy nazwisk karmicieli kotów w uchwale spełniałoby tylko funkcję informacyjną oraz byłoby nietrwałe (rodziłoby konieczność wielokrotnego jej zmieniania) i niepotrzebnie formalizowałby społeczne chęci w zakresie opieki nad zwierzętami Sposobem na ustalenie miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące jest karta opiekuna kotów wolno żyjących zawierająca miejsce ich przebywania i dokarmiania zwierząt. Lista opiekunów jest zmienna. Wymóg załączania jej do uchwały nie wynika z żadnego przepisu prawa. Dodatkowo dokarmianiem zajmuje się w miarę potrzeb Straż Miejska. Rada Miejska w Nakle nad Notecią podejmując uchwałę przestrzegała zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego. Akt ten nie został zakwestionowany przez organ nadzoru w trybie rozstrzygnięcia nadzorczego (art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Tym samym w ocenie organu nie miało miejsca istotne naruszenie prawa, powodujące nienależytą ochronę zwierząt, a w konsekwencji nie ma podstaw do uwzględnienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2022 r., poz. 329, powoływana dalej jako p.p.s.a.). Pierwszy z podanych przepisów stanowi, że sąd może rozpoznać sprawę w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na zgodny wniosek stron. Jak wynika z art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W myśl art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z kolei art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst. jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm.) przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Analiza całości przepisu art. 91 cyt. ustawy, w szczególności treść ust. 4 stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, prowadzi do wniosku, że stwierdzenie nieważności uzasadnione jest wystąpieniem istotnego naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Odwołując się jednak do ww. przepisów u.s.g., mogą zatem być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA z 11.02.1998r., II SA/Wr 1459/97, Lex 33805; z 8.02.1996 r., SA/Gd 327/95, Lex 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest jednak konieczne, aby było to rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2020 r. poz. 638, dalej u.o.z ), rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. W pierwszej kolejności podnieść należy, że nie jest sporne w orzecznictwie, iż organ jednostki samorządu terytorialnego podejmując uchwałę w przedmiocie Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt, nie może zaniechać uregulowania którejkolwiek z kwestii wskazanych w art. 11a ust. 2 ustawy. Musi ona w sposób wyczerpujący wykonać upoważnienie ustawowe, zawierając w akcie prawa miejscowego kompleksowe i precyzyjne uregulowania odnośnie do każdej kwestii uznanej przez ustawodawcę za mającą zostać obowiązkowo unormowaną. Niewypełnienie tego obowiązku stanowi istotne naruszenie prawa, prowadzące do stwierdzenia nieważności odnośnego aktu prawa miejscowego w całości (por. wyrok WSA w Krakowie z 9 marca 2018 r., II SA/Kr 179/18, publ. LEX nr 2469743). Należy jednak zauważyć, że upoważnienie ustawowe do wydania aktu prawa miejscowego wynikające z art. 11a u.o.z. ma charakter ogólny – ustawodawca wskazał jedynie określone kwestie, które mają być uregulowane uchwałą rady gminy, nie determinując konkretnych rozwiązań normatywnych ani nawet stopnia ich szczegółowości (por. prawomocny wyrok WSA w Krakowie z 1 kwietnia 2021 r., II SA/Kr 103/21). W konsekwencji, brak doprecyzowania tej regulacji jest źródłem istotnych wątpliwości dotyczących prawidłowości wypełnienia delegacji ustawowej. Ponadto pamiętać należy, że program opieki jest aktem prawa miejscowego, co implikuje, że powinien zawierać przede wszystkim normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Specyfika jednak ocenianej regulacji powoduje, że zawiera on również normy konkretne, co z kolei nie oznacza, że istnieją podstawy do uznania, że program ma się zamienić w akt o takim charakterze. Z drugiej też strony, cechą aktu normatywnego, jakim jest tego typu uchwała, jest jej skuteczność i wykonalność a więc jej ustalenia nie mogą mieć charakteru tylko planu ogólnych założeń, ale w sposób konkretny (tj. wykonalny) winna regulować kwestię delegowaną gminie przez ustawodawcę. Skoro akt ten stanowi o prawie obowiązującym na terenie danej gminy, musi zawierać przepisy dające się stosować w konkretnych stanach faktycznych zaistniałych na terenie gminy. Rolą organu jest więc skuteczne wykonanie delegacji ustawowej, choć ustawodawca nie precyzuje dostatecznie zakresu obowiązku. Uchwała musi jednak zawierać regulacje o takim stopniu szczegółowości, który pozwoli na jednoznaczne określenie sposobu wypełniania zadania w przedmiocie opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania. W tym zakresie wskazany przez Radę Gminy sposób opieki nad wolno żyjącymi kotami w przedmiocie dokarmiania kotów jest zdaniem Sądu na tyle jasno określony, że pozwala na realizację celów ustawy z funkcjonalnego punktu widzenia. Tym samym, gminny uchwałodawca opisanym wymogom sprostał. Jak już wskazano, Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale istotne naruszenie przepisów, a mianowicie art. 11a ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt, poprzez zaniechanie wskazania listy społecznych opiekunów (karmicieli) kotów wolno żyjących. Zdaniem Prokuratora, uchwała narusza też art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust 1 u.s.g. Naruszenie to ma polegać na niewypełnieniu przez Radę Miejską w Nakle nad Notecią upoważnienia ustawowego do wydania uchwały zawartego w powyżej wskazanym przepisie i w istocie uznaniu, że przepisy te nie obligowały Rady Miejskiej w Nakle nad Notecią do wskazania w § 3 ust. 3 Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta i Gminy Nakło nad Notecią konkretnych danych społecznych opiekunów (karmicieli) kotów wolno żyjących. W § 3 ust. 3 zapisano: "Gmina Nakło nad Notecią (za pośrednictwem Straży Miejskiej) zapewnia karmę dla kotów wolno żyjących, przekazując ją opiekunom lub organizacjom społecznym. Karma jest wydawana z częstotliwością dwa razy w miesiącu. a) karma wydawana jest w siedzibie Straży Miejskiej przy ul. Dąbrowskiego 50 w Nakle nad Notecią; b) warunkiem wydania karmy jest wypełnienie karty społecznego opiekuna kotów wolno żyjących; c) wzór karty opiekuna społecznego stanowi załącznik nr 2 do uchwały d) społecznym opiekunem kotów wolno żyjących może być wyłącznie pełnoletni mieszkaniec, dokarmiający koty bytujące na terenie gm. Nakło nad Notecią, który zobowiązany jest do: - utrzymania w czystości miejsca bytowania kotów, zgodnie z uregulowaniami ustawowym w tym zakresie; - współpracy z organizacjami statutowo zajmującymi się opieką nad zwierzętami. - pomocy w schwytaniu kota celem przewiezienia do oznakowania i kastracji lub sterylizacji." Prokurator wadliwość aktu dostrzega w tym, że nie wskazano w sposób precyzyjny i jednoznaczny podmiotu mającego realizować w imieniu gminy to konkretne zadanie - dokarmienie kotów wolno żyjących. W ocenie Prokuratora, powołana regulacja dotycząca właśnie tego zagadnienia cechuje się dużym stopniem ogólności, gdyż w praktyce nie wskazano organizacji społecznych i osób prywatnych, mających się zajmować dokarmianiem kotów wolno żyjących i których pracę koordynowałby wyznaczony pracownik gminy. Prokurator uważa, że zaskarżone postanowienie programu wymaga w istocie jego doprecyzowania w procesie stosowania prawa. W odniesieniu do zarzutu w istocie braku kazuistycznych rozwiązań nie można pomijać, że byłoby to sprzeczne z naturą omawianego rodzaju aktu miejscowego, tj. aktu zawierającego konkretny program opieki nad zwierzętami a więc zasady działania. Zdaniem Sądu, wobec tak skonstruowanych przepisów dotyczących dokarmiania wolno żyjących kotów, zarzut nadmiernej ogólności jest nieuzasadniony. Nie są one ogólnikowe, lecz ustalają reguły postępowania ze szczegółowością dostosowaną do potrzeb i są dostosowane do funkcji, jaką postanowienia programu mają spełnić. Postanowienia uchwały (załącznika) odnoszące się do dokarmiania wolno żyjących kotów są dostatecznie precyzyjne i wyczerpujące. Określają one warunki i zasady wydawania karmy, a w odniesieniu do podmiotu, identyfikują go przez zasady wyboru i cechy. Zdaniem Sądu nie ma więc podstaw do stwierdzenia, że wystąpił brak regulacji w tym zakresie, co stwarzałoby podstawy do przyjęcia, że zaskarżony akt nie wyczerpuje ustawowego upoważnienia, gdyż nie zawiera wszystkich obligatoryjnych elementów, ani że uchwała nie nadaje się do wykonania. Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku tut. Sądu w sprawie II SA/Bd 687/21, że przewidziany w art. 11a u.o.z. "program opieki nad zwierzętami bezdomnymi" w aspekcie pkt 2) tj. opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania, nie może być utożsamiany ze szczegółowym harmonogramem dokarmiania kotów. Ma to być, jak wynika z zacytowanego przepisu, "program". Zaskarżony przez Prokuratora akt, zdaniem Sądu spełnia więc ustawowe wymogi. Wskazano działania, jakie zostaną podjęte, aby zrealizować ustawowy wymóg opieki na wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie. W konkluzji, argumentacja o konieczności zamieszczenia w Programie bardziej uszczegółowionego sposobu realizacji zadania dokarmiania kotów poprzez określenie listy społecznych opiekunów (karmicieli) kotów wolno żyjących nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu, nie ma podstaw do stwierdzenia, że uchwała jest sprzeczna z prawem w zaskarżonym zakresie. Sąd podziela też pogląd wyrażony w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 28 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 51/18 (dostępny w CBOSA) co do tego, że treść programu stanowią generalne (w rozumieniu ogólne) zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Nie mają one charakteru jednorazowego tylko powtarzalny. Zaskarżona uchwała (program) określa zasadę – dokarmianie kotów przez społecznych opiekunów i precyzuje to, kto i w jaki sposób może zostać społecznym opiekunem kotów. Stawiany przez Prokuratora wymóg, aby w każdym akcie prawa miejscowego tego typu ustalić imienną listę karmicieli wolno żyjących kotów, zdaniem Sądu jest zbyt daleko idący. Powołując się na cytowane już orzeczenie WSA II SA/BD 687/21 należy pamiętać, że mamy do czynienia z programem – a nie ze szczegółowym harmonogramem dokarmiania. Jeśli są podane warunki jakie dany podmiot powinien spełnić oraz jakie i jak ma realizować zadania, na gruncie omawianego problemu należy uznać je za wystarczające. Ponadto, wskazanie w programie konkretnych osób nie gwarantuje, że będą one przez cały okres obowiązywania programu systematycznie karmić wolno żyjące koty. Program nie może być uznany za źródło nałożenia na obywatela obowiązków, zatem nawet wskazanie konkretnej osoby w programie w rzeczywistości nie gwarantuje wykonania zadania w większym stopniu niż ma to miejsce teraz. Gmina nie mogłaby bowiem – powołując się na program - skutecznie żądać od społecznego opiekuna, aby systematycznie karmił wolno żyjące koty dlatego, że znalazł się na liście opiekunów. Lista nazwisk w żaden sposób nie wzmacniałaby zatem znaczenia uchwały, nie czyniłaby programu bardziej realnym. Zamieszczenie listy nazwisk karmicieli kotów w uchwale i tak spełniałoby tylko funkcję informacyjną, co stawia pod znakiem zapytania celowość jej zamieszczania. To, że taka lista spełniałaby wyłącznie funkcję informacyjną, wynika z tego, że umieszczenie konkretnej osoby na liście nie nakładałoby na nią obowiązku dokarmiania kotów, gdyż gmina nie jest władna takiego obowiązku w drodze uchwały na nikogo nałożyć. Zamieszczenie takiej listy nie dawałoby gminie prawa do domagania się od konkretnych osób, aby wypełniały zadania społecznego opiekuna (karmiciela) kotów. Reasumując, zamieszczenie listy osób w uchwale w żaden sposób nie sprawiłoby, że wypełnianie zadań z zakresu dokarmiania wolno żyjących kotów będzie w większym stopniu zagwarantowane. Wspomnieć należy o tym, że ustalenie listy opiekunów społecznych współdziałających w realizacji zadania dokarmiania kotów byłoby nietrwałe. Niepotrzebnie formalizowałby społeczne chęci w zakresie opieki nad zwierzętami, które mogą się pojawiać u poszczególnych jednostek spontanicznie (i równie spontanicznie mogą wygasać). Rozmaite uwarunkowania życiowe czy losowe sprawiają, że dana osoba w trakcie roku może utracić możliwość albo chęć aby dokarmiać wolno żyjące koty, lub odwrotnie – ktoś w trakcie roku może zechcieć zacząć się tym społecznie zajmować. Stawiany przez prokuratora wymóg ustalenia imiennej listy karmicieli kotów w uchwale rodziłby konieczność wielokrotnego jej zmieniania. Z kwestionowanej uchwały (załącznika) wynika, że aby realizować gminne zadanie dokarmiania kotów, należy stać się ich społecznym opiekunem, a w tym celu należy wypełnić stosowną kartę i zgłosić się do Straży Miejskiej po karmę. Zdaniem Sądu takie postanowienia są dostatecznie precyzyjne, aby uznać stawiane uchwale ustawowe wymogi za zrealizowane. Nie można też tracić z oczu tego, że aby spełnić stawiany przez Prokuratora postulat zachodziłaby konieczność wyrażenia zgody przez osobę fizyczną na upublicznienie swojego imienia i nazwiska, gdyż zamieszczenie go w uchwale (załączniku) de facto oznacza podanie jej danych osobowych do publicznej wiadomości. Również przez pryzmat RODO warto zastanowić się nad zasadnością formułowanych przez Prokuratora oczekiwań co do zamieszczenia w akcie prawa miejscowego imiennej listy osób. Reasumując, brak określenia listy społecznych opiekunów (karmicieli) wolno żyjących kotów przy określeniu warunków i zasad realizacji obowiązku nie uprawnia do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem. Podobne stanowisko zaprezentowane zostało m.in. w prawomocnych wyrokach WSA w Gdańsku z 23 stycznia 2019 r., II SA/Gd 681/18 oraz WSA w Krakowie z 1 kwietnia 2021 r., II SA/Kr 103/21. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.