II SA/Bd 535/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Elżbieta Piechowiak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi E. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.

II SA/Bd 535/22 UZASADNIENIE Decyzją Burmistrza G. z [...] lutego 2022 r. nr [...] odmówiono przyznania wnioskodawczyni E. W. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki sprawowanej nad niepełnosprawną babcią U. J. i objęcia składką zdrowotną i społeczną. Organ ustalił, że U. J. jest niepełnosprawna w stopniu znacznym, ale ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] listopada 2021 r., tj. niepełnosprawność powstała po upływie okresów wskazanych w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia [...] listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.ś.r." W wyniku wniesionego odwołania wnioskodawczyni, która wskazywała na brak możliwości sprawowania opieki nad babcią przez jej dzieci, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] marca 2022 r. Nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ uznał, że brak jest podstaw do przyznania wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na fakt posiadania przez U. J. dzieci, a więc spokrewnionych w pierwszym stopniu i zobowiązanych w pierwszej kolejności do alimentowania matki przed wnioskodawczynią. Wnioskodawczyni oświadczyła, że jedna córka podopiecznej przebywa w ośrodku leczniczym, druga córka mieszka w [...] i kolejna w [...], natomiast syn nie chce opiekować się matką. Zaznaczono również, że podopieczna jest wdową. Organ nie podzielił stanowiska organu I instancji o przeszkodzie w przyznaniu świadczenia z powodu powstania niepełnosprawności w wieku dorosłym, powołując się na stwierdzenie niekonstytucyjności w tym zakresie przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych przez Trybunał Konstytucyjny. We wniesionej skardze podkreślono, że skarżąca musiała zrezygnować z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad babcią. Powołując się na naruszenie art. 2, art. 18 i art. 71 ust.1 Konstytucji (naruszenie zasady sprawiedliwości społecznej i ochrony i opieki nad rodziną), niepełnosprawność i niezdolność do samodzielnej egzystencji podopiecznej oraz faktyczne sprawowanie opieki nad babcią wniesiono o uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organów obu instancji. Zarzucono naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 i 1a ustawy oraz przepisów postępowania- art. 7,8 9 i 77 kpa. Podkreślono, że trudno, by dzieci pracujące zawodowo, w wieku zbliżającym się do emerytury zrezygnowały z pracy zawodowej z powodu opieki nad matką, tym samym umniejszając swoje obecne i przyszłe dochody. W tych warunkach aktualizuje się obowiązek skarżącej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie Zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 12 lipca 2022 r. Podstawą skierowania sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym był art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVI-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.) Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Decyzja o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej, będącej wnuczką osoby niepełnosprawnej, jest decyzją zgodną z prawem materialnym i została wydana po wyjaśnieniu wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, w ramach prawidłowo przeprowadzonego postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie rozważenia wymagało, czy istnieją dostatecznie uzasadnione podstawy prawne, w tym wywodzone z wartości konstytucyjnych, które nakazywałyby przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej, z uwagi na jej rezygnację z pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną babcią, w sytuacji gdy żyje dorosły syn osoby wymagającej opieki, który nie chce opiekować się matką oraz trzy córki. Jedna z nich z powodów zdrowotnych nie jest w stanie sprawować opieki, gdyż sama jej wymaga, natomiast dwie córki mieszkają za granicą. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Art. 17 ust. 1a cyt. ustawy stanowi, że osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4 innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Okoliczność sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz rezygnacja z tego powodu z zatrudnienia to warunki konieczne do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale nie jedyne. Prawo to bowiem może przysługiwać tylko osobie, na której ciąży względem osoby wymagającej opieki obowiązek alimentacyjny. Stosownie do art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny), obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ustala przy tym kolejność zobowiązanych. Zgodnie z art. 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, do którego odsyła art. 17 ust. 1 pkt 4 cyt. ustawy, obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Przy ocenie, czy osoba zobowiązana w pierwszej kolejności do świadczenia alimentacyjnego nie jest w stanie uczynić zadość swojemu obowiązkowi należy zastosować kryterium obiektywne, tzn. że dla przeciętnego obserwatora jest oczywiste, że osoba zobowiązana nie jest w stanie wypełniać obowiązku alimentacyjnego. Wypełnieniem przy tym obowiązku alimentacyjnego są zarówno osobiste starania w utrzymanie osoby uprawnionej do alimentów jak też łożenie na jej utrzymanie. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie ma podstaw do zaakceptowania twierdzenia skarżącej, że obowiązek alimentacyjny dzieci podopiecznej – syna czy jej dwóch córek zamieszkujących za granicą zdezaktualizował się, pozwalając wnuczce osoby niepełnosprawnej, osobie zobowiązanej do alimentacji babci w dalszej kolejności, nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Prokonstytucyjna i celowościowa wykładnia przepisu art. 17 ust.1a ustawy o świadczeniach rodzinnych mogła znaleźć zastosowanie wyłącznie przy ocenie możliwości wywiązywania się z opieki nad niepełnosprawną przez córki z uwagi na zamieszkiwanie za granicą. Należy jednak wyraźnie podkreślić, że literalnie na gruncie przepisów administracyjnych ustawodawca uzależnił prawo do świadczenia pielęgnacyjnego dla osób spokrewnionych w dalszym stopniu od tego, czy osoby spokrewnione w pierwszym stopniu legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Niepełnosprawność jest niewątpliwie okolicznością mogącą wyłączać możliwość sprawowania opieki nad inną osobą niepełnosprawną, co czyni tę przesłankę zbieżną z przesłanką z art. 132 K.r.o., dotyczącą sytuacji, gdy osoba zobowiązana nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi w postaci dostarczania środków utrzymania (zob. np. wyrok NSA z 17 czerwca 2021 r., sygn. akt I OSK 371/21, jeżeli nie zaznaczono inaczej, orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://cbois.nsa.gov.pl). Skoro w rozpoznawanej sprawie osoby spokrewnione w pierwszym stopniu (syn i córki osoby wymagającej opieki) nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (okoliczność bezsporna), a jednocześnie skarżąca nie legitymuje się orzeczeniem sądu powszechnego zobowiązującym ją do świadczeń alimentacyjnych na rzecz babci (okoliczność również bezsporna), to nie było w tym przypadku podstaw, aby w postępowaniu administracyjnym przesądzać, że skonkretyzował się obowiązek alimentacyjny skarżącej względem jej babci – w rozumieniu K.r.o., a tym samym, że była ona uprawniona do otrzymania objętego wnioskiem świadczenia na podstawie omawianych przepisów u.ś.r. Córki podopiecznej są pracujące, nie posiadają orzeczenia o niepełnosprawności i nie wykazują jakimikolwiek dokumentami istnienia schorzeń własnych uniemożliwiających wywiązanie się z opieki nad matką. Należy przy tym podkreślić, że matka odmówiła skorzystania z opieki przez jedną z nich, gdyż nie chce się przeprowadzić za granicę. Te okoliczności nie stanowią przeszkody do realizacji obowiązku alimentacyjnego a wskazywane w skardze, (że "trudno, by dzieci pracujące zawodowo w wieku zbliżającym się do emerytury zrezygnowały z pracy zawodowej z powodu opieki nad matką, tym samym umniejszając swoje obecne i przyszłe dochody") nie mogą być uznane za zasadne, gdyż właśnie istotą przyznania świadczenia jest rezygnacja z zatrudnienia w celu sprawowania opieki. Osoba sprawująca opiekę nad niepełnosprawnym wymagającym takiej opieki jest uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego wypłacanego ze środków publicznych. Należy jednak podkreślić, że jeżeli najbliżsi krewni tworzą sytuację, że opiekę nad swoim bliskim sprawuje osoba niezobowiązana w pierwszej kolejności do alimentacji, to oni, jako osoby zobowiązane do alimentacji a nie Skarb Państwa, winni zrekompensować utratę zarobków opiekunowi. Pomoc w formie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest bowiem skierowana do kogokolwiek z rodziny, krewnych czy osób zaprzyjaźnionych z osobą potrzebującą opieki, w zależności od tego, kto tej opieki się podejmie. Jest to świadczenie przeznaczone wyłącznie dla określonej kategorii osób. O ile przy tym - z uwagi na konstytucyjne zasady równości czy sprawiedliwości społecznej - może okazać się celowym w danym stanie faktycznym przyjęcie, że uprawnionym do otrzymania omawianego świadczenia jest jeszcze inna niż wymieniona expresis verbis w ustawie kategoria członków szeroko rozumianej rodziny (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 listopada 2008 r. sygn. P 27/07), o tyle nie ma takiego uzasadnienia w stosunku do zmiany porządku kolejności nabywania obowiązku alimentacyjnego przez krewnych osoby uprawnionej do pomocy. To nie rodzina bowiem decyduje, komu spośród jej członków winno być przyznane świadczenie pielęgnacyjne a decyduje o tym przepis prawa. Sprawowanie opieki jest prawnym i moralnym obowiązkiem dzieci względem rodziców a tylko uzasadnione, obiektywnie występujące przeszkody, mogą spowodować zwolnienie z niego osób zobowiązanych. Praca jest świadomym wyborem i nie zwalnia z obowiązku alimentacyjnego względem osoby uprawnionej. Podstawową przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego obok wykazania, że osoba bliska, co do której istnieje obowiązek alimentacji, wymaga opieki, jest właśnie rezygnacja z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad tą osobą. Świadczenie pielęgnacyjne ze swej istoty służy częściowemu zrekompensowaniu strat finansowych, jakie ponoszą osoby opiekujące się chorymi członkami najbliższej rodziny wskutek rezygnacji z aktywności zarodowej na rzecz sprawowania stałej opieki. To właśnie osoba czynna zawodowo dokonuje wyboru czy pracować, czy też sprawować opiekę nad niepełnosprawnym rodzicem w zamian za wsparcie ze środków publicznych. Prawo podmiotowe rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych, o jakim mowa w art. 71 ust. 1 zd. drugie Konstytucji RP, może być dochodzone tylko w granicach określonych w ustawie. Co do zasady wnuczka osoby niepełnosprawnej nie została wykluczona, natomiast ustawowo wprowadzono kryteria, warunkujące uzyskanie świadczenia, odnoszące się przy tym nie personalnie do osoby spokrewnionej w dalszej linii, lecz do stanu rodziny jako całości, a co dodatkowo przemawia za tezą, że nie można w sposób oczywisty przypisać omawianej regulacji ustawowej naruszenia art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. To właśnie bowiem sytuacja rodziny jako całości, związana z jej wielkością lub stanem zdrowia kolejnych jej członków, uzasadnia udzielanie pomocy (zob. wyroki NSA z: 24 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2392/20 i 17 czerwca 2021 r., sygn. akt I OSK 371/21). W tych okolicznościach należy uznać, że w postępowaniu administracyjnym należycie wyjaśnione zostały okoliczności faktyczne sprawy a decyzja została prawidłowo uzasadniona i jest zgodna z prawem. Nie ma podstaw do uznania, że w odniesieniu do wymienionych osób zobowiązanych w pierwszej kolejności do alimentacji niepełnosprawnej rzeczywiście wystąpiły obiektywne przeszkody do sprawowania opieki nad matką, uzasadniające przyznanie świadczeń osobie zobowiązanej do alimentacji w dalszej kolejności. W konsekwencji Sąd podzielił stanowisko Kolegium, że w sprawie nie wystąpiły okoliczności, które pozwoliłyby zaktualizować obowiązek alimentacyjny wnuczki wobec babci przed obowiązkiem alimentacyjnym dzieci niepełnosprawnej wobec matki w sposób pozwalający na przyznanie wnuczce prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad babcią i dlatego Sąd skargę oddalił (art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).