II SA/Bd 665/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mariusz Pawełczak Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) asesor WSA Joanna Ziołek Protokolant starszy asystent sędziego Agnieszka Zakrzewska-Wiśniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2026 r. sprawy ze skargi W. D. na decyzję Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] sierpnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego zmiany sposobu użytkowania budynku oddala skargę.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2025 r. nr [...] Prezydent M. B., działając na podstawie art. 28, art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej kpa), art. 7d, art. 20 ust. 1 i art. 24 ustawy z dnia 17.05.1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1151, dalej ustawa Pgik) oraz § 18 i § 22 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 27.07.2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 219 ze zm.), umorzył postępowanie wyjaśniające w zakresie żądania zmiany sposobu użytkowania budynku z uwagi na nieposiadanie przez wnioskodawcę interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że wnioskiem z dnia [...].03.2025 r. W. D. (dalej Skarżący) zwrócił się do Prezydenta M. B. o dokonanie w operacie ewidencji gruntów i budynków M. B. zmiany danych w zakresie funkcji budynku o identyfikatorze 046101_1.0168.70_BUD znajdującego się na działce nr [...] w obrębie 0168 przy ul. [...] w B., cyt.: "(...) wnoszę i nalegam o podjęcie niezbędnych czynności prawnych w celu dokonania w Urzędu M. B. rejestrach i kartotekach stosownego wpisu dotyczącego budynku mieszkalnego przy ul. [...] w B. (załącznik 1-3) zgodnie ze stanem faktycznym i obowiązującym prawem". Po przeanalizowaniu zgromadzonej dokumentacji organ I instancji stwierdził, że aktualnie w operacie ewidencji gruntów i budynków figurują dane przyjęte w wyniku założenia ewidencji budynków dla obrębu 0168 zawarte w arkuszu danych ewidencyjnych budynków z [...].06.2004 r. Zgodnie z przedmiotowym arkuszem na działce [...] znajdował się między innymi budynek o identyfikatorze 046101 1.0168.22/42.11 BUD i funkcji określonej jako budynek niemieszkalny. Z kolei na mapie ewidencji gruntów i budynków wykonanej przez O. P. G.-K. w B. sp. z o.o. w 2000 r. ww. budynek sklasyfikowany został jako budynek oświaty, kultury i religii. Celem potwierdzenia powyższego Miejska Pracownia Geodezyjna w dniu [...].04.2025 r. przesłała mapy ewidencyjne. W 2004 r. geodeta sporządził dokument stanowiący podstawę do założenia kartoteki budynku, określając jego funkcje jako niemieszkalny. Z arkusza danych ewidencyjnych budynków wynika również, że na działce nr [...] znajdowało się 25 budynków, w tym budynek, którego niniejsze postępowanie dotyczy. Wskazano m.in, że budynek ma funkcję niemieszkalną. Ponadto organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7.07.1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 418), zmiana sposobu użytkowania budynku lub jego części wymaga zgłoszenia oraz spełnienia warunków określonych przepisami prawa, w tym posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W niniejszej sprawie wnioskodawca nie przedstawił dokumentów potwierdzających posiadanie takiego prawa, co stanowi przesłankę formalną uniemożliwiającą dokonanie zmiany sposobu użytkowania budynku. Dodatkowo I. H. i A. R. P. I. B. (dalej Instytut) w dniu [...].04.2025 r. poinformował, że Skarżący ma prawo jedynie do użytkowania lokalu na podstawie umowy najmu i nie dysponuje prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W związku z tym na podstawie art. 71 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane samodzielne zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego przez najemcę jest niemożliwe. W przedmiotowej sprawie Instytut nie udzielił Skarżącemu pełnomocnictwa na złożenie wniosku w imieniu Instytutu, ani na dokonywanie jakichkolwiek czynności związanych ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W konsekwencji brak jest podstaw do kontynuowania postępowania wyjaśniającego. Organ I instancji podkreślił, że Skarżący nie należy do podmiotów, wymienionych w ustawie - Prawo geodezyjne i kartograficzne i w przepisach wykonawczych do tej ustawy, które mogą wnieść o zmianę danych w ewidencji gruntów i budynków. Za przyznaniem wnioskodawcy statusu strony postępowania dotyczącego wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków nie przemawia fakt bycia najemcą lokalu w budynku, którego miałaby dotyczyć przedmiotowa zmiana. W odwołaniu od powyższej decyzji Skarżący wniósł o jej uchylenie i rozpoznanie sprawy przez organ II instancji. Ponadto wniósł o usunięcie z obiegu prawnego obarczonego wadą prawną rozstrzygnięcia i zobowiązanie urzędu do zmiany w rejestrach i kartotekach w zakresie funkcji ww. budynku z niemieszkalnej na mieszkalną. Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego po rozpatrzeniu odwołania decyzją z [...] sierpnia 2025 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy zwrócił uwagę w uzasadnieniu decyzji, że w analizowanej sprawie stan prawny budynku będącego przedmiotem wniosku jest uregulowany i zarówno właścicielem ww. budynku, jak i gruntu, na którym znajduje się przedmiotowy budynek, jest Skarb Państwa. Jak wskazuje art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy Pgik, w przypadku nieruchomości Skarbu Państwa - oprócz właścicieli, skutecznie żądać aktualizacji mogą inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości. W przypadku nieruchomości będącej przedmiotem wniosku podmiotem, w którego władaniu i użytkowaniu znajduje się nieruchomość jest Instytut. Zatem ewentualnie jedynie ww. Instytut mógłby skutecznie złożyć wniosek o aktualizację danych ewidencji gruntów i budynków, w stosunku do której aktualizacji zażądał wnioskodawca. Organ II instancji wyjaśnił, że z samego przepisu art. 28 Kpa nie można wywodzić definicji strony w postępowaniu o aktualizację ewidencji gruntów i budynków, ponieważ to przepisy szczególne - ustawy Pgik - określają, kto jest stroną postępowania aktualizacyjnego ewidencji gruntów i budynków. W analizowanej sprawie Prezydent orzekł w sentencji decyzji o umorzeniu postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 105 § 1 Kpa z uwagi na nieposiadanie przez wnioskodawcę interesu prawnego w rozumieniu art. 28 Kpa. W ocenie organu II instancji umorzenie postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy Prezydent wszczął je z wniosku osoby niebędącej stroną postępowania, było uzasadnione. W związku z tym, że niedopuszczalne jest prowadzenie postępowania administracyjnego na wniosek podmiotu nieuprawnionego, zasadnym jest zakończenie sprawy, nie wydając rozstrzygnięcia merytorycznego. Organ odwoławczy zwrócił na to, że Prezydent nie powinien w ogóle wszczynać przedmiotowego postępowania administracyjnego. Organ I instancji dysponował danymi pozwalającymi ustalić, że wnioskodawca nie może być stroną postępowania. Tymczasem postępowanie wszczął i gromadził materiał dowodowy. W zaistniałej sytuacji wskutek prowadzenia przez organ I instancji postępowania administracyjnego na wniosek osoby nieuprawnionej do skutecznego żądania wszczęcia, zdaniem organu odwoławczego jedynym rozwiązaniem było umorzenie takiego postępowania w całości, stąd też słusznie wskazano w podstawie prawnej decyzji art. 105 § 1 Kpa. W skardze do Sądu Skarżący wniósł o zobowiązanie organów I i II instancji do załatwienia sprawy zmiany funkcji budynku z niemieszkalnego na mieszkalny zgodnie z obowiązującym prawem oraz wymierzenie organowi I i II instancji grzywny w wysokości stukrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim (art. 154 § 6 p.p.s.a), a także o zasądzenie od organów I i II instancji zwrotu kosztów postępowania oraz kompensaty pieniężnej za szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej. W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał m.in., że umorzenie postępowania następuje, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe (np. gdy zniknął przedmiot sprawy albo wystąpiły trwałe przeszkody uniemożliwiające dalsze jej prowadzenie) albo gdy strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, wnioskuje o umorzenie, a inne strony się nie sprzeciwiają i nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Tymczasem, w ocenie Skarżącego, w niniejszym postępowaniu nie zniknął "przedmiot sprawy", dlatego sprzeciwia się umorzeniu postępowania, ponieważ nie stało się ono bezprzedmiotowe, a umorzenie jest sprzeczne z interesem społecznym. Skarżący stwierdził, że organ II instancji przyznaje, że nie prowadzi postępowania administracyjnego zmierzającego do merytorycznego rozpatrzenia wniosku i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, a takie zachowanie posiada cechy i znamiona zaniechania w celu ułatwienia innej osobie popełnienia czynu zabronionego. W odpowiedzi na skargę K. - P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: W sprawie, której przedmiotem jest żądanie dokonanie zmiany sposobu użytkowania budynku w ewidencji gruntów i budynków przepisami prawa, które określają, kto może być stroną postępowania, są regulacje ustawy Pgik oraz aktów wykonawczych do tej ustawy. Przepis art. 2 pkt 8 ustawy Pgik definiuje ewidencję gruntów i budynków (kataster nieruchomości) jako system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Art. 20 ust. 1 cyt. ustawy nakłada na organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków obowiązek wpisania do niej określonych danych o charakterze przedmiotowym obejmujących informacje dotyczące gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty; budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych; lokali - ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej. Zgodnie z art. 24 ust. 2a pkt 2 ustawy Pgik, informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Ww. przepis determinuje krąg stron postępowania w przedmiocie ewentualnego żądania dokonanie określonych zmian sposobu użytkowania budynku w ewidencji gruntów i budynków. Przymiot strony postępowania w sprawie wprowadzenia zmian do operatu ewidencji gruntów i budynków przysługuje podmiotom, których prawa do nieruchomości podlegają ujawnieniu w tej ewidencji, tj. właścicielom nieruchomości, podmiotom, w których władaniu lub gospodarowaniu znajdują się nieruchomości - w przypadku nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego oraz podmiotom, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania - dla gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli. Treść ewidencji wywiera bowiem skutki w sferze ich praw i obowiązków związanych z posiadaną nieruchomością. O posiadaniu interesu prawnego przesądza przedmiot postępowania, tj. charakter danych objętych rejestracją w danej sprawie administracyjnej. Interes prawny w postępowaniu dotyczącym ujawnienia zmian w ewidencji gruntów i budynków, uprawniający do żądania wszczęcia takiego postępowania, będą miały również osoby, które, pomimo, że nie powinny być ujawnione w ewidencji gruntów i budynków, to w ewidencji widnieją (por. wyroki NSA: z 8 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 2102/13, z 17 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 2894/18 oraz wyroki WSA: w Warszawie z 10 maja 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2310/22, w Białymstoku z 8 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Bk 744/22). Przedmiotem postępowania, w którym wydano zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję, jest wniosek o aktualizację danych ewidencji gruntów i budynków, w stosunku do której aktualizacji zażądał Skarżący, żądając zmiany funkcji budynku z niemieszkalnej na mieszkalną. Z akt sprawy wynika, że Skarżący, wnosząc o aktualizację ewidencji gruntów i budynków, nie figuruje w ewidencji gruntów i budynków jako właściciel nieruchomości. Z informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków oraz danych znajdujących się w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej działki, właścicielem nieruchomości, których wniosek dotyczy jest Skarb Państwa, a użytkownikiem wieczystym jest I. H. i A. R. P. I. B.. Przymiot strony w sprawie wprowadzenia zmian do operatu ewidencji gruntów i budynków ma podmiot, którego prawa do nieruchomości podlegają ujawnieniu w ewidencji gruntów i budynków, czyli wymienieni w art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy Pgik. Stanowisko to jest zgodnie z poglądem prezentowanym w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z 15 kwietnia 2008 roku, sygn. akt I OSK 666/07, Lex 505243, wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 czerwca 2005r., sygn. akt IV SA/Wa 420/05, Lex 179224, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 537/10, Lex 675367). W przypadku nieruchomości będącej przedmiotem wniosku złożonego przez Skarżącego, podmiotem, w którego władaniu i użytkowaniu znajduje się nieruchomość, jest Instytut, dlatego jedynie ww. Instytut lub Skarb Państwa (jako właściciel) mogłyby skutecznie złożyć wniosek o aktualizację danych ewidencji gruntów i budynków, w stosunku do której aktualizacji zażądał Skarżący. Posiada on jedynie prawo do użytkowania lokalu na podstawie umowy najmu i nie dysponuje prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Tym samym zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego przez najemcę jest niemożliwe. Z uwagi na powyższe stwierdzić należało, że niedopuszczalne jest prowadzenie postępowania administracyjnego na wniosek podmiotu nieuprawnionego, w związku czym zasadnym byłoby niewszczynanie postępowania i zakończenie sprawy bez wydawania rozstrzygnięcia merytorycznego. Prezydent M. B. orzekł w wydanej przez siebie decyzji o umorzeniu postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 105 § 1 Kpa z uwagi na nieposiadanie przymiotu strony, co podzielił również organ II instancji i takie stanowisko jest ze wszech miar słuszne, albowiem jedynym zgodnym z prawem rozstrzygnięciem w przypadku wszczęcia postępowania z wniosku osoby nie będącej stroną postępowania jest umorzenie tego postępowania. Zatem trafnie uznał organ odwoławczy, że postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe, skoro w jego toku wystąpił brak chociażby jednego z podstawowych elementów stosunku administracyjnoprawnego (podmiotu, przedmiotu, podstawy prawnej) będącego przedmiotem postępowania (tak w wyroku NSA z 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2579/17). Bezprzedmiotowość postępowania oznacza sytuację, w której nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszącego się do postępowania, ale w taki sposób, że wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem (wyrok WSA w Białymstoku z 22 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 836/17). Reasumując, Sąd nie dostrzegł w toku postępowania jakichkolwiek naruszeń przepisów prawa, które mogłyby skutkować uwzględnieniem skargi, w tym także z urzędu na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143). Z tych przyczyn orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ww. ustawy. Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.