II SA/Bd 801/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędziowie Sędzia WSA Mariusz Pawełczak (sprawozdawca) Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant Starszy asystent sędziego Agnieszka Zakrzewska-Wiśniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2026 r. sprawy ze skargi K. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2025 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz K. L. kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

1. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy, "SKO") decyzją z dnia 18 lipca 2022 r. po rozpatrzeniu odwołania K. L. (dalej: "skarżąca") od decyzji Burmistrza K. (dalej: "Burmistrz", "organ I instancji") z dnia 23 maja 2022 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Motywując wydane rozstrzygnięcie SKO wskazało, że zaskarżoną decyzją Burmistrz ustalił skarżącej opłatę adiacencką w wysokości 9.990 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w K., obręb [...], stanowiącej działki o nr: [...], powstałe wskutek podziału działki nr [...] o powierzchni 0,5665 ha oraz umorzył postępowania w części dotyczącej ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości działek o numerach [...], położonych w K., obręb [...]. W toku postępowania Burmistrz powołał biegłego w zakresie szacowania nieruchomości do sporządzenia opinii w postaci operatu szacunkowego dla określenia wartości nieruchomości objętych postępowaniem przed i po dokonaniu podziału. Decyzja Burmistrza K. z 25 lutego 2019 r., nr 13/2019, zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna z dniem 14 marca 2019 r. W dniu tym obowiązywała uchwała Rady Miejskiej w K. nr [...] z [...] marca 2020 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłat adiacenckich z tytułu podziału nieruchomości, stawka ta określona została w wysokości 30% różnicy wartości nieruchomości przed i po podziale. Rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy z 7 marca 2022 r., z którego wynika, że wartość nieruchomości przed podziałem wynosiła 187.900 zł, a po podziale 221.200 zł, wzrost wartości zatem wyniósł 33.300 zł. Uwzględniając powyższe Burmistrz zasadnie ustalił skarżącej opłatę adiacencką w kwocie 9.990 zł. 2. W wyniku wywiedzionej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 8 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 945/22 uchylił decyzję Kolegium decyzją z dnia 18 lipca 2022 r. W motywach rozstrzygnięcia Sąd stwierdził, że biorąc pod uwagę treść art. 98a ust. 1b zd. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.; obecnie tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 1145 ze zm. – "dalej" u.g.n.") biegły nieprawidłowo uwzględnił, ustalając wartość nieruchomości po podziale, działkę nr [...]. Z przepisu tego wprost wynika, że wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania, zatem nie było możliwe uwzględnienie wartości działek, które nie mogą być samodzielnie zagospodarowane, nawet przyjmując ich wartość na tym samym poziomie co przed podziałem. De facto bowiem na skutek podziału nieruchomości powodującego brak możliwości samodzielnego zagospodarowania działek, ich wartość jest praktycznie zerowa, co uwzględnił ustawodawca w treści art. 98a ust. 1b zd. 3 u.g.n. W konsekwencji Sąd stwierdził, że wartość nieruchomości po podziale została zawyżona na skutek naruszenia art. 98a ust. 1b zd. 3 u.g.n., które miało wpływ na wynik sprawy (co niewątpliwie wpłynęło na wysokość opłaty adiacenckiej), co z kolei uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji. Za niezasadne Sąd uznał pozostałe zarzuty skargi. 3. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Kolegium decyzją z dnia 13 lipca 2023 r. uchyliło decyzję Burmistrza z dnia 23 maja 2022 r. ze względu na upływ 12 miesięcy od dnia sporządzenia operatu szacunkowego wykorzystanego w sprawie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenie przez organ I instancji. 4. Prowadząc ponowienie postępowanie Burmistrz powołał biegłego w zakresie szacowania nieruchomości w osobie rzeczoznawcy majątkowego - T. G. celem sporządzenia opinii w postaci operatu szacunkowego dla określenia wartości nieruchomości objętych tym postępowaniem, przed i po dokonaniu podziału, w celu ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z tym podziałem. Rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy z dnia 1 lutego 2025 r., z którego wynika, że wartość nieruchomości przed podziałem wynosiła 220.300 zł, a po podziale 233.700 zł. Zatem wzrost wartości nieruchomości wyniósł 13.400 zł. Uwzględniając powyższy operat, Burmistrz decyzją z dnia 30 lipca 2025 r. skarżącej opłatę adiacencką w kwocie 4.020 zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w K., obręb [...], stanowiącej działki o nr: [...], powstałe wskutek podziału działki nr [...] oraz umorzył postępowanie w części dotyczącej ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości działek o numerach [...], położonych w K., obręb [...]. 5. W odwołaniu skarżąca zarzucając niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 8 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 945/22 wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W ocenie skarżącej organ I instancji powinien wziąć pod uwagę wartość nieruchomości przed podziałem wynikającą z wcześniejszej wyceny tj. 187.000 zł, bowiem Sąd nie zarzucił nieprawidłowości ustalenia tej wartości. Ponadto zdaniem skarżącej po podziale powierzchnia nieruchomości powinna zostać pomniejszona o powierzchnię działek o numerach [...], co daje wartość na poziomie 189.900 zł, a zatem wzrost o 2.000 zł. 6. Rozpatrując sprawę w postępowaniu odwoławczym SKO decyzją z dnia 3 września 2025 r. utrzymało w mocy decyzje organu I instancji z dnia 30 lipca 2025 r. W motywach rozstrzygnięcie organ odwoławczy w pierwszej kolejności przytoczył stan faktyczny sprawy oraz przepisy stanowiące podstawę prawną rozstrzygnięcia. Następnie SKO przystąpiło do oceny operatu szacunkowego. W tym zakresie organ wskazał, że analizą rynku biegły objął nieruchomości gruntowe niezabudowane, z obszaru gminy K. (ze szczególnym uwzględnieniem miasta K. i terenów przyległych). Okresem badania cen objął okres od początku roku 2016. Analizą objęto 77 transakcji, przy czym na potrzeby określenia wartości części nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...], szczegółowa analiz została ograniczona do nieruchomości podobnych zlokalizowanych na terenie miasta K. oraz przyległego obrębu G. , o powierzchni działek od 0,1000ha do 0,2000ha (12 nieruchomości). Wartość rynkową nieruchomości według stanu na dzień, w którym decyzja podziałowa stalą się ostateczna, określono jako sumę działek inwestycyjnych wchodzących w skład nieruchomości będącej przedmiotem podziału, możliwych do samodzielnego zagospodarowania. Rzeczoznawca zastosował współczynnik korygujący. Spośród początkowych 77 transakcji, na potrzeby określenia wartości nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka numer [...] (przed podziałem), szczegółowa analiza została ograniczona do nieruchomości podobnych zlokalizowanych na terenie miasta K. oraz przyległego obrębu G. , o powierzchni działek od 0,2000ha do 1,000ha (5 nieruchomości podobnych). W operacie wytypowano cechy, które wpływają na poziom cen rynkowych, jak również określono ich wagi, i tak: lokalizacja - 30 %, sąsiedztwo - 20 %, powierzchnia - 20 % i walory organizacyjne - 30 %. Uwzględniając powyższe, wartość rynkową nieruchomości przed podziałem biegły określił na kwotę 220.300 zł, a po podziale na 233.700 zł. W oparciu o powyższe Kolegium stwierdziło, iż operat szacunkowy spełnia wymogi formalne określone w rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 1832) jak i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobnych od nieruchomości wycenianej. Rzeczoznawca majątkowy zawarł w opinii uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też uzasadnienie wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu SKO wskazało, że operat szacunkowy sporządzony 7 marca 2022r. z którego wynika, że wartość nieruchomości przed podziałem wynosiła 187.900 zł na który powołuje się skarżąca nie może być podstawą ustalenia wartości nieruchomości, bowiem utracił on swoją moc dowodową i nie może stanowić przedmiotu dalszych rozważań w toku postępowania administracyjnego. Ponadto działki o numerach [...] nie mogą stanowić samodzielnych działek inwestycyjnych, bowiem pierwsza z nich posiada niewielką powierzchnię i nietypowy kształt, a druga stanowi drogę wewnętrzną. Zważywszy na powyższe wymienione działki w stanie po podziale, nie podlegały wycenie jako części nieruchomości, niemożliwe do samodzielnego zagospodarowania, w myśl art. 98a ust. 1b u.g.n. Zdaniem Kolegium argumentacja podniesiona w odwołaniu sprowadza się do negacji wzrostu wartości nieruchomości określonej przez rzeczoznawcę majątkowego, jednak bez argumentów merytorycznych, godnych uwzględnienia. Końcowo Kolegium zaakcentowało, że do skutecznego zakwestionowania merytorycznej części operatu niezbędnym byłoby przedłożenie kontroperatu, sporządzonego przez biegłego posiadającego wiadomości specjalne. Takiego operatu skarżąca w toku postępowania administracyjnego nie przedłożyła. 7. W skardze skierowanej do tut. Sądu skarżąca ponownie sformułowała zarzut niewykonania wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 8 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 945/22. Wskazała, że w ww. wyroku Sąd wskazał, że działki powstałe po podziale, a nienadające się do samodzielnego zagospodarowania nie powinny być uwzględniane w wycenie po podziale (dotyczy działek [...]). Jednocześnie nakazał weryfikację operatu. Tak więc po zweryfikowaniu wartość działki przed podziałem powinna pozostać niezmienna w stosunku do pierwotnego operatu szacunkowego, który analizował Sąd i powinna wynosić 187.900 zł, natomiast po podziale powinny być odjęte działki nie nadające się do samodzielnego zagospodarowania powstałe na skutek podziału i wartość działek po podziale winna wynosić 189.900 zł. Zatem wzrost wartości nieruchomości wyniósł 2.000 zł. Ponadto skarżąca wskazała, że błędne jest stanowisko SKO, że operatu nr 1 nie można brać pod uwagę, gdyż stracił już swoją moc dowodową. Ponadto zarzuciła, że Kolegium w żaden sposób nie odnosi się do operatu nr 2, który na skutek wyroku sądu odjął z wyceny po podziale nieruchomości nie nadające się do samodzielnego zagospodarowania, a jednocześnie nie wbrew prawu i decyzji WSA odejmując je również z wyceny przed podziałem. 8. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: 9. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm. – dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Sąd, w wyniku przeprowadzenia tak rozumianej kontroli, po zapoznaniu się z zakwestionowanymi decyzjami oraz stanowiskiem strony skarżącej i organu odwoławczego uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa w sposób upoważniający do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. 10. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie stanowiła opisana w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia decyzja Kolegium utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, wydaną w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału na wniosek skarżącej (opłaty adiacenckiej). Przedmiotem rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym było ustalenie na podstawie art. 98a u.g.n. opłaty adiacenckiej w wysokości 4.020 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] o powierzchni 5665 m˛ położnej w K. przy ul [...], obręb [...] dla której Sąd Rejonowy w I. prowadzi księgę wieczystą nr [...], w stosunku do której na wniosek skarżącej Burmistrz k. decyzją z dnia 25 lutego 2019 r. zatwierdził podział tej nieruchomości na 6 działek. Przedmiotowa nieruchomość objęta została objęta uchwałą Rady Miejskiej w K. nr [...] z [...] marca 2000 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłat adiacenckiej. Zgodnie z postanowieniami § 1 tej uchwały ustalona stawka procentowa opłaty adiacenckiej wynosi 30% wzrostu wartości nieruchomości z tytułu podziału nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy prawomocnym wyrokiem z dnia 8 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Bd 945/22 uchylił wcześniej wydaną w tej sprawie decyzję Kolegium z dnia 18 lipca 2022 r. Ówcześnie, na podstawie operatu szacunkowego innego biegłego wartość wzrostu nieruchomości z tytułu jej podziału ustalono na kwotę 33.300 zł, a opłatę adiacencką na kwotę 9.990 zł. Sąd stwierdził, że biegły nieprawidłowo uwzględnił, ustalając wartość nieruchomości po podziale działkę nr [...], gdyż z przepisu art. 98a ust. 1b u.g.n. wprost wynika, że wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania, zatem nie było możliwe uwzględnienie wartości działek, które nie mogą być samodzielnie zagospodarowane, nawet przyjmując ich wartość na tym samym poziomie co przed podziałem. Jak wyjaśnił dalej Sąd de facto bowiem na skutek podziału nieruchomości powodującego brak możliwości samodzielnego zagospodarowania działek, ich wartość jest praktycznie zerowa, co uwzględnił ustawodawca w treści art. 98a ust. 1b zd. 3 u.g.n. W konsekwencji Sąd stwierdził, że wartość nieruchomości po podziale została zawyżona na skutek naruszenia art. 98a ust. 1b zd. 3 u.g.n., które miało wpływ na wynik sprawy (co niewątpliwie wpłynęło na wysokość opłaty adiacenckiej), co z kolei uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji. Za niezasadne Sąd uznał pozostałe zarzuty skargi. Z zaskarżonej aktualnie decyzji i operatu szacunkowego z dnia 22 lutego 2024 r., sporządzonego na zlecenie organu I instancji przez powołanego rzeczoznawcę majątkowego wynika, że na skutek przedmiotowego podziału nastąpił wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości o 13.400 zł (różnica pomiędzy wartością 220.300 zł - przed podziałem i 233.700 zł - po podziale), który uzasadniał ustalenie opłaty adiacenckiej na podstawie stawki obowiązującej w dacie ostatecznej decyzji podziałowej. Zasady ustalania przedmiotowej opłaty w niniejszej sprawie wynikają z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 98a u.g.n. jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (ust. 1). Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (ust. 1a). Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi (ust. 1b). Wskazania w tym miejscu wymaga, że wyceny nieruchomości przy ustalaniu opłaty adiacenckiej dokonuje się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, a nie według cen z daty wyceny, jak wynika to z art. 151 ust. 1 u.g.n. wskazującego na wartości rynkową nieruchomości z daty jej wyceny. Wobec tego należy uznać, że art. 98a ust. 1b u.g.n. zdanie pierwsze stanowi w tym zakresie lex specialis w stosunku do art. 151 ust. 1 u.g.n. (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2025 r. sygn. akt I OSK 1611/23 i wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 6 maja 2025 r. sygn. akt II SA/Wr 234/25) jak również w stosunku do przepisów art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. – i wyłącza ich stosowanie na mocy art. 156 ust. 5 u.g.n. (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7 maja 2025 r., sygn. akt II SA/Gd 1211/24). Innymi słowy, w rozważanym przypadku wartość nieruchomości stanowi szacunkowa kwota jaką w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna można uzyskać za nieruchomość w transakcji zawartej w warunkach rynkowych. Ustalenie tej szacunkowej kwoty odbywa się przez badanie rynku nieruchomości. Nie oznacza to, że do szacunków należy przyjmować tylko transakcje zawarte w tym dniu, w którym decyzja stała się ostateczna. Byłoby to zresztą w wielu przypadkach nierealne z uwagi na brak takich transakcji na rynku. Jakkolwiek żaden przepis ustawy nie określa maksymalnego okresu (sprzed daty uzyskania przez decyzję przymiotu ostateczności), w którym transakcje nieruchomościami podobnymi do wycenianych mogłyby zostać przyjęte do porównań, to pewne wytyczne dla biegłego rzeczoznawcy w tym zakresie zawierają Standardy zawodowe Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych. Przepisy art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. dotyczące daty przydatności operatu szacunkowego i jego aktualizacji nie mają zastosowania przy ustalaniu opłaty adiacenckiej, gdyż inaczej jest rozumiana ważność operatu szacunkowego dla celów ustalenia tej opłaty (wartość nieruchomości ustala się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna). Dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału wycenia się wartość nieruchomości na ten sam dzień, ale raz według stanu przed podziałem (na dzień, w którym wydana została decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości) i powtórnie według stanu z dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub orzeczenie sądu o podziale stało się prawomocne. W orzecznictwie (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27 marca 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 921/23) zwraca się uwagę, że taka konstrukcja prawna gwarantuje, że zmiana wartości nieruchomości jest spowodowana tylko jednym czynnikiem, tj. geodezyjnym podziałem nieruchomości. Przyjęcie za punkt wyjścia do wyceny jednego dnia, tj. daty, kiedy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, który jako zdarzenie prawne jest już zaszłością historyczną w dacie dokonywania szacunków, powoduje, że wycena nie wymaga aktualizacji. W tych sprawach, w których wysokość opłaty determinowana jest wyceną wartości nieruchomości dokonywaną na podstawie danych z okresu wcześniejszego, które nie mogą już ulec zmianie, operat szacunkowy sporządzony winien odnosić się do zdarzenia przeszłego, to jest do cen nieruchomości w dacie sprzedaży, co oznacza że kwestia aktualności operatu dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje bez znaczenia (por. wyroki NSA z dnia: 13 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1225/11, 10 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 69/13, 27 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 801/15, 1 lutego 2019 r. syn. akt II FSK 314/17 i 17 marca 2022 r. sygn. akt II OSK 390/22 - orzecznictwo dotyczące opłaty ustalanej na podstawie art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W konsekwencji wbrew stanowisku Kolegium wyrażonemu w decyzji z dnia 13 lipca 2023 r. uchylającej decyzję Burmistrza z dnia 23 maja 2023 r. pierwotny operat w oparciu o który organy określiły wzrost wartości nieruchomości nie utracił ważności z dniem 7 marca 2023 r. Powyższe pozostaje jednak bez wpływu na wynik sprawy. Porządkując wskazania również wymaga, że w myśl art. 156 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. On też dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (zob. przywołany art. 154 ust. 1 u.g.n.). Brzmienie tego przepisu wskazuje na to, że zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (por. np. wyroki NSA z dnia: 21 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 1358/12, 7 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 1815/12, 1 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 721/15, 12 października 2017 r. sygn. akt II FSK 2499/15, 11 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 2689/18 i 24 marca 2022 r. sygn. akt II OSK 947/21). Zatem, to rzeczoznawca majątkowy określa wartość rynkową nieruchomości i zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. ma zagwarantowaną swobodę wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości. Obowiązkiem organu jest dokonanie oceny czy z treści operatu nie wynika, iż zawiera on założenia sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa, jak i czy nie zachodzą inne okoliczności wpływające na ocenę tego dowodu. 11. Zdaniem Sądu nadal otwartą kwestią pozostaje jednak prawidłowość oceny operatu szacunkowego z dnia 1 lutego 2025 r. w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym, od czego też uzależnione jest końcowe stwierdzenie czy wartość nieruchomości na skutek podziału wzrosła, a jeśli tak, to w jakiej wysokości. Od tego bowiem zależy stwierdzenie podstaw do ustalenia opłaty adiacenckiej. Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w skardze Sąd wyjaśnia, że każdemu rozstrzygnięciu administracyjnemu należy stawiać takie podstawowe wymagania, jak konieczność respektowania zasady legalizmu i prawdy obiektywnej (art. 6 i art. 7 k.p.a.) zasady prowadzenia postępowania w sposób wzbudzający zaufanie do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), zasad należytego informowania stron i przekonywania, tj. wyjaśniania przesłanek podjętych rozstrzygnięć (art. 9 i art. 11 k.p.a.), z którymi wiążą się wymogi w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz i motywowania stanowiska organu (art. 107 § 3 k.p.a.). Poza tym podkreślić należy, że z uwagi na wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego powyższe wymogi dotyczą również rozstrzygnięciu organu odwoławczego, który ponownie rozpatruje merytorycznie sprawę w jej całokształcie, a zatem również z uwzględnieniem stanu sprawy na dzień orzekania w II instancji, włącznie z okolicznościami powoływanymi przez strony na tym etapie postępowania. Mając to na względzie Sąd stwierdza, że z całokształtu okoliczności niniejszej sprawy wynika, że zaskarżona decyzja nie sprostała wyżej określonym wymaganiom. Organ odwoławczy nie zbadał wszechstronnie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w tym nie przedstawił odpowiednio pogłębionej oceny operatu szacunkowego. W ten sposób dopuścił się uchybień w zakresie oceny operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie Burmistrza i oparcia na tym dowodzie podstawowych ustaleń faktycznych oraz rozstrzygnięcia sprawy. W kontekście sformułowanych zarzutów oraz prezentowanego przez skarżącą stanowiska na etapie całego postępowania administracyjnego zaakcentowania wymaga, że istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej z jednoczesnym odniesieniem się do przedstawionych przez stronę w odwołaniu zarzutów. Organ odwoławczy zobligowany jest przy tym do rozpatrzenia żądań strony i podniesionych zarzutów i rozpoznania sprawy w jej całokształcie w sposób określony przepisami procedury administracyjnej. Tym samym organ wyższego stopnia ma obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a. Wspomniane żądania, wnioski i zarzuty mogą być rzecz jasna zawarte także w złożonym przez stronę odwołaniu lub piśmie. Stąd obowiązkiem organu odwoławczego jest również przytoczenie w tym względzie treści odwołania, ewentualnie dalszych pism stron oraz ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu wydanej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2001 r., IV SA 501/99, wyrok NSA z dnia 15 października 1999 r., IV SA 1654/97, wyrok NSA z dnia 19 lipca 2001 r., V SA 3872/00, wyrok NSA z dnia 20 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 274/97, LEX nr 48234, wyrok WSA w Warszawie z dnia 07 sierpnia 2007 r., VII SA/Wa 441/07, wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 października 2006 r., VI SA/Wa 1409/06, K. Glibowski /w/ R. Hauser i M. Wierzbowski (red.), KPA, Komentarz, C.H. Beck 2014 , s. 73-74). Stąd też decyzja organu odwoławczego nie spełniająca tego rodzaju standardów nie może się ostać, gdyż sąd administracyjny nie może dokonywać bezpośrednio oceny decyzji organu I instancji, jeśli organ II instancji w istotnym zakresie uchylił się od tej kontroli w postępowaniu odwoławczym, godziłoby to bowiem we wspomnianą zasadę dwuinstancyjności wynikającą z art. 15 k.p.a., podniesioną zresztą do rangi konstytucyjnej (art. 78 Konstytucji RP). Do uznania bowiem, że zasada dwuinstancyjności została zrealizowana nie wystarczy stwierdzenie, iż w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, aby rozstrzygnięcia zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z tych organów, który wydał decyzję postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (por. K. Glibowski, ibidem i powołane tamże orzecznictwo). Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia ponadto obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 k.p.a. Nie może też oczekiwać, że zrobi to za niego sąd, kontrolując zaskarżoną decyzję. Sąd bowiem sprawuje kontrolę zgodności z prawem zaskarżonych decyzji i nie może zastępować organu w działaniach, do których ten jest ustawowo zobowiązany i uzasadniać za niego podjętych rozstrzygnięć. Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonywający, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 k.p.a. skutkuje - w myśl utrwalonego już orzecznictwa - wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z 6 sierpnia 1984 r., sygn. akt II SA 742/84, ONSA 1984/2/67, wyrok WSA Warszawie z dnia 17 lutego 2010 r., VIII SA/Wa 672/09). W kontekście powyższych uwag podkreślenia wymaga, że skarżąca konsekwentnie powołując się na wyrok tut. Sądu z dnia 8 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Bd 945/22 podnosiła, że w operacie szacunkowym z dnia 1 lutego 2025 r. stanowiącym obecnie podstawę do ustalenia wysokości opłaty adiacnenckiej rzeczoznawca prawidłowo po podziale nieruchomości ustalając wartość nieruchomości pominął działki nienadające się do samodzielnego zagospodarowania (art. 98a ust. 1b zdanie 3 u.g.n.) natomiast wadliwie odjął powierzchnie tych działek również od powierzchni działki podlegającej podziałowi. Skarżąca wprost wskazywała, że ustalając wartość nieruchomości przed podziałem jako nadającą się do samodzielnego zagospodarowania rzeczoznawca winien przyjąć jej całą powierzchnię tj. 5665 m˛, natomiast ustalając jej wartość po podziale winien od tej powierzchni odjąć działki nienadające się to samodzielnego zagospodarowania, czyli powierzchnię 4721 m˛. Kolegium w żadnej mierze nie odniosło się do kluczowego zarzutu sformułowanego w odwołaniu i w tym zakresie nie dokonało pogłębionej wykładni kluczowego w niniejszym postepowaniu przepisu art. 98a ust. 1b u.g.n. stanowiącego m.in. podstawę prawną wydania decyzji ustalającej wysokość opłaty alianckiej. To powoduje, że organ odwoławczy z naruszeniem wyżej wskazanych przepisów art. 15, art. 7, art.77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. zaniechał wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, dokonania oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego oraz nie odniósł się do kluczowych zarzutów odwołania. Przede wszystkim podkreślić należy, iż organ odwoławczy w sposób nieuprawniony wywiódł, iż sporządzony na zlecenie organu operat szacunkowy mógłby zostać podważony jedynie poprzez złożony przez stronę kontroperat. Wielokrotnie orzecznictwo sądowoadministracyjne wyjaśniało, że to na organie administracji ciąży obowiązek oceny wiarygodności i przydatności sporządzonego operatu. Obowiązkiem organu jest zatem ocena, nie tylko tego czy operat ten spełnia warunki formalne, ale także czy jest logiczny, zupełny i uzasadnia w sposób wyczerpujący, przyjętą przez rzeczoznawcę metodę pracy i wnioski w nim zawarte. Operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami prawa materialnego i procesowego (por. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt: II OSK 77/13, wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r. sygn. akt: I OSK 1756/12, wyrok NSA z dnia 23 lutego 2017 r., I OSK 724/15). Opinia biegłego jest bowiem dowodem w sprawie w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a., podlegającym swobodnej ocenie prowadzącego postępowanie organu na podstawie zasad wiedzy. Powinna mu ona bowiem jedynie pomóc w rozstrzygnięciu danej kwestii a nie stanowić sama w sobie rozstrzygnięcie. (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., I OSK 2342/12) Jeżeli strona postępowania administracyjnego kwestionuje założenia, ustalenia i oceny zawarte w operacie szacunkowym, organ orzekający zobowiązany jest w pierwszej kolejności ustalić, które ze zgłoszonych zarzutów może ocenić w ramach art. 80 k.p.a., a które z nich wymagają wiadomości specjalnych, aby w wyniku takiego ustalenia uzyskać stosowne wyjaśnienia autora operatu szacunkowego (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2017 r., I OSK 724/15). W kontrolowanej sprawie ocena dokonana przez organ operatu szacunkowego jest powierzchowna, lakoniczna i sprowadza się w zasadzie do stwierdzenia, iż nie budzi on wątpliwości Kolegium. Podkreślić należy, iż organ odwoławczy nie poczynił żadnych rozważań nad prawidłowością określenia wartości nieruchomości przed podziałem i po dokonaniu podziału. W tej sytuacji Sąd uznał, iż organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania art. 15, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji. Ponownie prowadząc postępowanie organ dokona wnikliwej oceny przedłożonego operatu odnosząc się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu, tak aby ponad wszelką wątpliwość wyjaśnić, czy w świetle wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 8 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Bd 945/22 oraz przepisu art. 98a ust. 1b u.g.n. ustalając wartość nieruchomości przed podziałem rzeczoznawca winien uwzględnić powierzchnię całej działki tj. 5665 m˛. 12. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 tej ustawy.