II SA/Bd 962/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Jarosław Wichrowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 lutego 2021 r. sprawy ze skargi P. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę.

W piśmie z [...] stycznia 2019 r. P. F. (skarżący) zwrócił się do Prezydenta Miasta B. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie od 01.02.2019 r – 28.02.2019, przez słupy informacyjno-reklamowe we wskazanych lokalizacjach. Jednocześnie wniósł o ustalenie stosownej opłaty. Powyższy wniosek zmodyfikował pismem z [...] lutego 2019 r., wskazując nowe lokalizacje słupów reklamowych, oraz termin zajęcia pasa drogowego przez słupy o kodach Z 0079 i Z 0080 od 1 lutego 2019 r. do 10 lutego 2019 r. Po rozpatrzeniu wniosku Prezydent Miasta B., decyzją z [...] maja 2019 r. nr [...], odmówił skarżącemu wydania zezwolenia na zlokalizowanie w pasach drogowych wymienionych ulic słupów reklamowych w terminie od 1 do 28 lutego 2019 r. W wyniku rozpatrzenia wniesionego przez skarżącego odwołania SKO, decyzją z [...] lipca 2019 r. nr [...], uchyliło decyzję z [...] maja 2019 r. w zakresie jej punktu I i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu SKO wskazało na konieczność przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w zakresie dopuszczalności zlokalizowania w pasie drogowym jednego ze słupów wskazanych we wniosku. Decyzją z dnia [...] września 2019 r., nr [...], Prezydent Miasta B. ponownie odmówił wydania zezwolenia na zlokalizowanie w pasie drogowym jednego ze słupów wskazanych we wniosku. Decyzją z [...] grudnia 2019 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło powyższą decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że wniosek powinien zostać rozpoznany na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 1985 r. o drogach publicznych, zgodnie z jego treścią, a nie – art. 39 ust. 3 ww. ustawy. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji, decyzją z [...] marca 2020 r., nr [...], na podstawie m.in. art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 470 – dalej "u.d.p."; w decyzji omyłkowo publikator z 2019 r.) odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego we wskazanych lokalizacjach celem umieszczenia w nich słupów reklamowych w terminie od 1 lutego 2019 r. do 28 lutego 2019 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że skarżący, odpowiadając na wezwanie do uzupełnienia wniosku, przedłożył wymaganą dokumentację mapową, ale – wbrew pouczeniu – nie złożył wniosku o zezwolenie na zlokalizowanie słupów reklamowych, zgodnie z art. 39 ust. 3 u.d.p. Organ podkreślił, że uprzednio wydana decyzja o zezwoleniu na umieszczenie w pasie drogowym słupów reklamowych we wskazanych lokalizacjach obejmowała okres od 1 września 2018 r. do 30 września 2018 r., zatem zajęcie pasa drogowego w okresie opisanym we wniosku wymagało najpierw uzyskania nowej decyzji lokalizacyjnej. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podniósł, że organ nie uwzględnił faktu, iż toczy się postępowanie odwoławcze w sprawie decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2020 r, odmawiającej zezwolenia na lokalizację słupów reklamowych w pasie drogowym w okresie poprzedzającym okres, co do którego organ I instancji zarzuca brak wniosku o lokalizację słupów w pasie drogowym. Zakwestionował również prawidłowość samego wezwania do złożenia wniosku o zezwolenie na lokalizację, w kontekście trwającej do 2018 r. praktyki wydawania dwóch decyzji (zezwoleń z art. 39 ust. 3 i 40 u.d.p.) w reakcji na jeden wniosek skarżącego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., decyzją z [...] lipca 2020 r. nr [...], na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 w zw. z art. 39 ust. 1 i 3 u.d.p., uchyliło decyzję organu I instancji w części, w jakiej odmówiono skarżącemu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przez słupy w lokalizacjach [...] Z 0079 oraz [...] Z 0080 w terminie od 11.02.2019 r. do 28.02.2019 r. oraz utrzymało w mocy decyzję organu I instancji w pozostałej części. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że wniosek z [...] stycznia 2019 r. obejmował, obok słupów typu B, 62 słupy typu Z. W piśmie z [...] lutego 2019 r. skarżący wniósł o umorzenie postępowania względem usuniętych słupów reklamowych i tych zlokalizowanych poza pasem drogowym, co sprawiło, że wniosek z [...] stycznia 2019 r. pozostał aktualny względem siedmiu słupów: Z 0010, Z 0011, Z 0020, Z 0022, Z 0025, Z 0028 i Z 0071. W piśmie z [...] lutego 2019 r. skarżący wskazał zaś na 9 słupów reklamowych: Z 0010, Z 0011, Z 0019, Z 0020, Z 0022, Z 0028, Z 0079 i Z 0080. Decyzja SKO nr [...], którą rozpoznano odwołanie od decyzji nr [...], obejmowała słupy Z 0011, Z 0020, Z 0022, Z 0079 i Z 0080, natomiast słup reklamowy Z 0028 objęty był decyzją [...] (w decyzji omyłkowo /2020). Organ odwoławczy wskazał, że decyzja nr [...] była wspólna dla wszystkich słupów, a podstawę rozstrzygnięcia stanowił wniosek skarżącego w swej ostatecznej formie z [...] lutego 2019 r. Po przytoczeniu stanu faktycznego sprawy oraz treści art. 39 ust. 3 i art. 40 u.d.p., organ stwierdził, że o ile decyzja lokalizacyjna może być wydana raz i na jej podstawie wnioskodawca może potem ubiegać się o następujące po sobie, okresowe zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, to w niniejszej sprawie, dla słupów określonych we wniosku, a ujętych w rozstrzygnięciu organu I instancji, ostatnia pozytywna decyzja lokalizacyjna wydana na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p. wydana została na okres od 1 września 2018 r. do 30 września 2018 r., a więc nie występuje już w obrocie prawnym. Skarżący nie dysponuje decyzją lokalizacyjną, co prawidłowo organ I instancji uznał za przeszkodę dla wydania decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego. Za chybiony uznał w tym kontekście zarzut odwołania dotyczący nieuwzględnienia okoliczności trwającego postępowania odwoławczego od decyzji nr [...], albowiem dotyczyła ona wniosku o wydanie zezwolenia na lokalizację w innym okresie. Organ przyznał, że we wcześniejszych postępowaniach stosowano błędną praktykę załatwiania jednego wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego dwiema decyzjami, tj. decyzją lokalizacyjną oraz decyzją o zajęciu, jednak zmiana sposobu załatwiania spraw o zbliżonym stanie faktycznym podyktowana jest zmianą stanowiska samej strony (powoływanie zarzutów w zakresie załatwiania wniosku dwiema odrębnymi decyzjami) oraz orzecznictwa WSA w Bydgoszczy). Brak decyzji o zezwoleniu na umieszczenie w pasie drogowym słupów reklamowych w okresie od 1 do 28 lutego 2019 r. został w ocenie organu odwoławczego prawidłowo stwierdzony przez organ I instancji i powzięty za podstawę odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że okresy, na jakie odmówiono skarżącemu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przez słupy Z 0079 i Z 0080 nie odpowiadają treści wniosku skarżącego, albowiem w piśmie z dnia [...] lutego 2019 r., stanowiącym aktualizację zezwolenia na okres od 1 lutego 2019 r. do 28 lutego 2019 r., skarżący wskazał, że domaga się zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przez dwa powyższe słupy w okresie od 1 lutego 2019 r. do 10 lutego 2019 r. W związku z tym należało decyzję I instancji uchylić w zakresie, w jakim orzeczono ponad żądanie strony, tj. za okres od 11 lutego 2019 r. do 28 lutego 2019 r. w stosunku do słupów Z 0079 i Z 0080. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy P. F. wniósł o jej uchylenie wraz z decyzją I instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie: 1) art. 8 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. - dalej "k.p.a.") polegające na utrzymaniu w mocy decyzji odmawiającej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wydanej w analogicznym stanie prawnym i faktycznym jak w kilkudziesięciu postępowaniach zakończonych pozytywnymi decyzjami zezwalającymi na lokalizowanie w pasach drogowych słupów reklamowych tj. zaakceptowaniu przez organ odwoławczy wadliwego działania organu I instancji w postaci odstąpienia bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym; 2) art. 8 § 1 w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie oraz przyjęcie za podstawę utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji nr [...] błędnego założenia, że wniosek o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego nie obejmował wniosku o zezwolenie na lokalizację, a co za tym idzie, że organ I instancji – związany wnioskiem skarżącego - nie miał podstaw do wydania decyzji lokalizacyjnej - w oderwaniu od okoliczności faktycznych sprawy, praktyki organu I instancji i uprawnionych oczekiwań skarżącego, a także przyjęcie, że wniosek skarżącego nie obejmował wniosku o lokalizację z art. 39 u.d.p., podczas gdy skarżący złożył wniosek o treści analogicznej do poprzednio składanych wniosków, zgodnie z wieloletnią praktyką stosowaną przez organ I instancji, który takie wnioski akceptował oraz zgodnie z zasadą uprawnionych oczekiwań, spodziewał się, że na podstawie jego wniosku zostanie wydana decyzja Iokalizacyjna oraz o zajęciu, tym bardziej, że nie został po złożeniu wezwany przez organ I instancji do usunięcia jego ewentualnych braków; 3) art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez: a) nierozpatrzenie wszystkich zarzutów w zakresie odstąpienia przez organ I instancji bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w analogicznym stanie faktycznym i prawnym; b) nierozpatrzenie całego materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz nieuwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności niewzięcie pod uwagę, iż od kilku lat w analogicznym stanie faktycznym i prawnym, co miesiąc, przy stosownej opinii plastyka miejskiego, wydawane były pozytywne decyzje lokalizacyjne oraz zezwalające na zajęcie pasa drogowego w przedmiotowych lokalizacjach, oraz że organ od lat na wniosek skarżącego wydawał zarówno decyzję lokalizacyjną - zezwalającą na umieszczenie w pasach drogowych słupów reklamowych jak i decyzję zezwalającą na zajęcie, co w konsekwencji spowodowało, że w okresie poprzedzającym wydanie pierwszej decyzji lokalizacyjnej negatywnej dla słupów reklamowych usytuowanych we wskazanych w pkt 1 lokalizacjach w terminie od 1.02.2019 r. do 28.02.2019 r. były wydawane pozytywne decyzje lokalizacyjne oraz decyzje na zajęcie, zatem odstąpienie od ich wydawania stanowiło zmianę w utrwalonej praktyce organu; c) niewyjaśnienie stanu faktycznego w sposób wyczerpujący i bezzasadne przyjęcie, że wniosek o wydanie decyzji zezwalającej na lokalizację nie został wniesiony przez stronę, podczas gdy strona w wyniku wezwania SKO nie stwierdziła jednoznacznie, iż nie składała wniosku o lokalizację, lecz jedynie opisała praktykę organu I instancji, uzasadnione oczekiwania skarżącego oraz wyjaśniła przyczynę sformułowania wniosku przez stronę w sposób dotychczasowy; d) zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i bezzasadne przyjęcie przez SKO, że żądanie zawarte we wniosku wszczynającym postępowanie nie zawierało wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej z art 39 ust. 3 u.d.p., podczas gdy skarżący składał przez kilkanaście lat, co miesiąc, wniosek o takiej samej treści, w następstwie którego organ I instancji każdorazowo wydawał zarówno decyzję lokalizacyjną z art 39 u.d.p. jak i decyzję o zajęcie pasa drogowego z art. 40 u.d.p. oraz pominięcie, że na etapie składania wniosku skarżący nie został pouczony o konieczności jego sprecyzowania oraz nie wezwano go do usunięcia ewentualnych braków wniosku, w konsekwencji czego organ utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z uwagi na brak dysponowania przez stronę ważną decyzją lokalizacyjną, która jest decyzją pierwotną względem decyzji ZRUM 14/2020; e) bezzasadne uznanie, że strona w odpowiedzi na wezwania organu odwoławczego do sprecyzowania, czy wnioski składane w poszczególnych miesiącach w 2018 i 2019 r. dotyczyły wydania decyzji lokalizacyjnej czy tez wydania zezwolenia na zajęcie – zdaniem SKO – "jednoznacznie" oświadczyła, że nie wnosiła o wydanie decyzji lokalizacyjnej, a jedynie decyzji o zezwoleniu na zajęcie, podczas gdy w pismach tych wyjaśniono jedynie brak precyzyjnego sformułowania wydania decyzji lokalizacyjnej, wobec utrwalonej praktyki formułowania wniosku w dotychczasowy sposób, akceptowanej przez organ. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola zaskarżonej decyzji dokonywana w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), wykazała, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, w związku z czym skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na początku stwierdzić należy, że zasadnie organy obu instancji podkreślają konieczność rozróżnienia decyzji zezwalającej na zlokalizowanie (umieszczenie) reklamy w pasie drogowym (art. 39 ust. 3 u.d.p.) od decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego tj. dotyczącej umieszczania reklamy w pasie drogowym (art. 40 ust. 1 u.d.p.). Stanowisko to od dawna jest akceptowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lutego 2009 r. sygn. II GSK 735/08, z 30 września 2020 r. sygn. II GSK 226/18). Decyzja o zezwoleniu na lokalizację urządzenia w pasie drogowym stanowi podstawę dla wydania decyzji o zajęciu pasa drogowego, jest to zatem rozstrzygnięcie pierwotne względem decyzji o zajęciu pasa drogowego. Wymóg uzyskania decyzji o zezwoleniu na lokalizacji urządzenia w pasie drogowym przed ubieganiem się o decyzję o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego wynika z systemowo odczytywanych regulacji art. 39 ust. 3 oraz art. 40 u.d.p. Zgodnie z treścią art. 39 ust. 3 u.d.p. in principio w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie zaś z art. 40 ust. 1 u.d.p. in principio zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej, przy czym zezwolenie to dotyczy m.in. umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.). Konsekwencją powyższego jest zasadnicze dla niniejszej sprawy stwierdzenie, że wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie jest tożsamy z wnioskiem o wydanie zezwolenia na lokalizację urządzenia w pasie drogowym i winien on być złożony dopiero w sytuacji, gdy strona dysponuje już zezwoleniem na lokalizację urządzenia w pasie drogowym (szerzej chociażby w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 12 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 285/19, dostępnym na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszym postępowaniu spór koncentruje się zasadniczo na kwestii prawidłowości uznania, że skarżący wnioskujący o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przez wskazane słupy reklamowe w okresie od 1 lutego 2019 r. do 28 lutego 2019 r., nie legitymował się decyzją o lokalizacji tych urządzeń we wskazanych miejscach, co stanowiło przyczynę odmownych decyzji w tym zakresie. Skarżący kwestionuje powyższe powołując, że jego wniosek z [...] stycznia 2019 r. (uzupełniony [...] lutego 2019 r.) winien być odczytany jednocześnie jako wniosek o zezwolenie na lokalizację określonych tam urządzeń w pasie drogowym, a to ze względu na dotychczasową, wieloletnią praktykę takiego załatwiania przedmiotowych spraw przez organ, którą to w sposób nieuzasadniony zmienił on w roku 2018. Stanowisko skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie. Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. zwrócił się on "o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego" w okresie od 1.2.2019 do 28.02.2019 wg wykazu, w celu umieszczenia w nich słupów reklamowych. W aktualizacji wniosku z [...] lutego 2019 r. ponowione zostało takie samo żądanie wobec wskazanych w wykazie słupów (z modyfikacją terminu zajęcia przez słupy Z 0079 i Z 0080). Zasadnie zatem organy odczytały żądanie skarżącego jako żądanie wydania zezwolenia w oparciu o art. 40 ust. 1 u.d.p., powyższe potwierdza zresztą jednoczesny wniosek o naliczenie opłaty za zajęcie pasa drogowego (a więc rozstrzygnięcie kwestii opisanej w art. 40 ust. 3 u.d.p. – "za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę") oraz okoliczność, że decyzja rozpoznająca powyższy wniosek w oparciu o art. 39 ust. 3 u.d.p. została prawomocnie uchylona decyzją SKO z [...] grudnia 2019 r., nr [...] (decyzja ta nie została zaskarżona do sądu administracyjnego) ze wskazaniem, iż sprawę z wniosku z [...] stycznia ([...] lutego) 2019 r. organ winien rozstrzygnąć w oparciu o art. 40 ust. 1 u.d.p. W tym zatem zakresie Sąd nie powziął wątpliwości, że wniosek skarżącego, wobec jego jednoznacznej treści, dotyczył instytucji zezwolenia na zajęcie pasa drogowego opisanego w art. 40 u.d.p. Jednym z warunków sine qua non wydania ww. zezwolenia jest z kolei uzyskanie – przed złożeniem wniosku w powyższym zakresie – ostatecznej decyzji zezwalającej na lokalizację urządzenia (tutaj – słupów reklamowych) w pasie drogowym. W sytuacji, gdy wnioskodawca ubiegający się o zezwolenie na zajęcie nie dysponuje ostateczną decyzją lokalizacyjną, wydanie decyzji zezwalającej na podstawie art. 40 ust. 1 u.d.p. jest niemożliwe. Odnosząc się do zarzutu nieuzasadnionego przyjęcia przez organ odwoławczy, jakoby skarżący "jednoznacznie" wskazał w toku postępowania prowadzonego pod sygnaturą [...], że nie wnosił on w piśmie z [...] stycznia 2019 r. o wydanie decyzji lokalizacyjnej, stwierdzić należy, że kwestia ta nie ma znaczenia dla wyniku sprawy zakończonej decyzją zaskarżoną. Odpowiedź na wezwanie o sprecyzowanie żądania skarżącego w tym zakresie (wezwanie z [...] listopada 2019 r., odpowiedź z [...] listopada 2019 r.) uznać należy jedynie za polemikę z organem co do wymogu uzyskania nowej decyzji lokalizacyjnej, w której skarżący podtrzymał stanowisko, że wydawanie w latach ubiegłych decyzji lokalizacyjnych było wystarczające, aby wypełnić obowiązek strony w zakresie uzyskania takiej decyzji, co otwierać ma możliwość uzyskiwania kolejnych zezwoleń na zajęcie pasa drogowego w tych samym lokalizacjach na kolejne okresy. Sądowa analiza treści ww. pisma nie pozostawia wątpliwości, że wniosek z [...] stycznia 2019 r. nie obejmował swym przedmiotem kwestii zezwolenia na lokalizację urządzeń w pasie drogowym, albowiem skarżący miał wykonać zobowiązanie organu do przedstawienia oddzielnego wniosku o zezwolenie na lokalizację słupów dopiero w reakcji wezwanie organu (pkt 6 odpowiedzi). Powyższe pozostaje bez żadnego wpływu na stwierdzone zaistnienie przesłanki negatywnej dla wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w postaci braku legitymowania się decyzją lokalizacyjną. Jak wskazano, wydanie decyzji o zezwoleniu na zajęcie jest możliwe tylko w sytuacji, gdy wnioskodawca dysponuje ostateczną decyzją lokalizacyjną. W tym miejscu zauważyć należy, że nieprawidłowe w ocenie Sądu jest składanie wniosku, czy to o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, czy też decyzji lokalizacyjnej, już po terminie zajęcia/lokalizacji opisanym we wniosku. Składając ewentualny wniosek o wydanie decyzji terminowej (na 1 m-c) na krótko przed terminem planowanego umieszczenia urządzeń w pasie drogowym, czy też – tym bardziej – już w okresie tego umieszczenia, przedsiębiorca musi mieć świadomość ryzyka związanego z takim sposobem działania. Ubieganie się o wydanie zezwolenia na lokalizację i następnie na zajęcie pasa drogowego dotyczy zdarzenia przyszłego, wymagającego do jego legalnego zaistnienia uzyskania uprzednich ostatecznych zezwoleń. Wynika to z istoty komentowanej instytucji. Nie można w tym zakresie przyjąć, że wniosek bezwzględnie wiąże organ w tym sensie, iż zobowiązuje go do merytorycznego rozpoznania sprawy i określenia elementów zezwolenia wyłącznie zgodnie z żądaniem (takich jak termin) nawet w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie zapadnie po lub w czasie określonego we wniosku zajęcia. Upływ czasu niweczy tutaj skutek takiego rozstrzygnięcia, nie można bowiem z zasady legalnie zająć pasa drogowego i legalności tej wywodzić z zezwolenia wydanego z mocą wsteczną. Decyzje podejmowane w oparciu o art. 39 ust. 3 u.d.p. lub art. 40 ust. 1 u.d.p. nie mogą sanować uprzedniego zajęcia pasa drogowego bez opisanych w tych przepisach zezwoleń. Przesądzenia dwóch kwestii wymaga odniesienie się do podstawowego argumentu skarżącego, jakoby nie był on zobowiązany do złożenia oddzielnego wniosku o zezwolenie na lokalizację słupów reklamowych w pasie drogowym, obok podania o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przez słupy reklamowe z [...] stycznia ([...] lutego) 2019 r. (które to podanie skarżący uznaje za wystarczające dla wydania obu rozstrzygnięć), a co wynika w jego ocenie z okoliczności akceptowanej przez organy praktyki wydawania w latach ubiegłych, na następujące po sobie wnioski skarżącego, każdorazowo dwóch decyzji – na podstawie art. 39 ust. 3 i 40 u.d.p. Przypomnieć należy, że wniosek skarżącego z [...] stycznia ([...] lutego) 2019 r. stanowił wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i nie można wywodzić z niego równoległego żądania wydania decyzji o zezwoleniu na lokalizację słupów reklamowych w pasie drogowym z uwagi na dotychczasową, błędną (co między stronami bezsporne) praktykę organu. Skarżący podkreśla, że zgodnie z 8 § 2 k.p.a. organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Pamiętać jednak należy, że organy administracji, przy załatwianiu spraw z zakresu własnej kognicji, związane są przede wszystkim obowiązującym prawem, co wynika to z art. 6 k.p.a. oraz z art. 7 Konstytucji RP. W sytuacji zatem, gdyby okazało się (jak w niniejszej sprawie), że dotychczasowa praktyka w sprawach w takim stanie faktycznym i prawnym była niezgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, organ jest nie tylko uprawniony, ale wręcz zobligowany do zmiany dotychczasowej niezgodnej z prawem praktyki rozstrzygania spraw. Nie można zatem, jak zdaje się tego oczekiwać skarżący, skutecznie domagać się nieznajdującego podstawy prawnej wydawania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego w sytuacji nieistnienia w obrocie prawnym uprzedniej decyzji o zezwoleniu na lokalizację danego urządzenia w pasie drogowym. Odróżnić bowiem należy możliwości stosowania zasady z art. 8 § 2 k.p.a. w sprawach administracyjnych, w których ustawodawca pozostawił organowi swobodne uznanie administracyjne w rozstrzyganiu spraw, od spraw w których pozytywne rozstrzygnięcie uwarunkowane jest okolicznością uprzedniego wydania zezwolenia innego, choć powiązanego rodzajowo. Taka sytuacja istnieje w rozpoznawanej sprawie. To, że w poprzednich latach organ załatwiał wnioski skarżącego niezgodnie z przepisami prawa, niejako automatycznie ograniczając się do "akceptacji" wniosków w przedmiocie zgody na zajęcie pasa drogowego comiesięcznych, nieodpowiadających obowiązującym przepisom bez rozważania czy strona uzyskała decyzje lokalizacyjna na dany okres (okoliczność znana sadowi z urzędu z licznych spraw toczących się ze skarg skarżącego), nie kreuje po stronie skarżącego roszczenia o dalsze uwzględnianie takiej praktyki przy rozstrzyganiu kolejnych spraw z jego wniosków. Już chociażby z prawomocnych wyroków sądowych zarówno skarżący, jak i organy orzekające w sprawie wynika podstawa do zmiany uprzedniej wadliwej praktyki. Nadto, czego zdaje się nie zauważać skarżący, w obecnym stanie faktycznym i prawnym niezasadne jest dalsze powoływanie się na odstąpienie od zanegowanej przez sąd administracyjny także jako niezgodnej z prawem praktyki, skoro zmiana nastąpiła w istocie przed rozpoznaniem przedmiotowego wniosku. W toku niniejszego postępowania, co wynika z analizy akt sprawy, strona znała już prawidłową formę i tryb załatwienia przedmiotowych spraw, lecz ograniczała się konsekwentnie do jej negowania. Po drugie, co powiązane, okoliczności dysponowania decyzją lokalizacyjną dla przedmiotowych słupów nie można by wywodzić z faktu uprzedniego uzyskania przez skarżącego ostatecznej decyzji w tym zakresie, określonej jednak terminem jej obowiązywania do 30 września 2018 r. (decyzja z [...] sierpnia 2018 r., nr [...]). Istotą zgody na lokalizację urządzeń na podstawie art. 39 u.d.p. nie jest określenie terminu jej obowiązywania (decyzja ta, w przeciwieństwie do decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego, może być wydana jednorazowo i stanowić podstawę następujących po sobie, terminowych zezwoleń na zajęcie pasa drogowego). Decyzje administracyjne, poza elementami określonymi w art 107 § 1 k.p.a., mogą zawierać klauzule dodatkowe, zwane także postanowieniami dodatkowymi, takimi jak termin, warunek i zlecenie. Mogą one być jednak składnikami decyzji tylko wówczas, gdy przepisy szczególne przewidują możliwość ich zamieszczenia (art. 107 § 2 k.p.a.). Zgodnie z art. 39 ust. 3a w decyzji lokalizacyjnej określa się m.in. warunki umieszczenia inwestycji w pasie drogowym. Do katalogu warunków umieszczenia urządzenia w pasie drogowym zalicza się bez wątpienia termin tego umieszczenia. Określenie zaś w decyzji administracyjnej terminu ważności powoduje, że taka decyzja wygasa z upływem terminu, na jaki została wydana. Z upływem zatem 30 września 2018 r. decyzja lokalizacyjna wygasła, co zrodziło po stronie wnioskodawcy obowiązek uzyskania nowego zezwolenia lokalizacyjnego, zgodnie z art. 39 ust. 3 u.d.p. Wraz z upływem określonego w takiej decyzji terminu, nie jest zasadne oczekiwanie przez skarżącego dalszego wywodzenia z niej jakichkolwiek skutków prawnych na dalsze okresy. Ponownie Sąd podkreśla, że to przedsiębiorca prowadzić winien działalność gospodarczą profesjonalnie, uwzględniając konieczność uzyskania wszystkich koniecznych aktów administracyjnych niezbędnych do legalnego podejmowania i wykonywania swojej działalności. Elementem należytej staranności winno być między innymi rozważenie na jaki okres występuje się o uzyskanie określonych zezwoleń czy zgód, stosownie do charakteru czynności i zamiarów co do konkretnych urządzeń reklamowych, jeżeli skarżący zamierzał je utrzymywać w tych samych miejscach przez dłuższy niż określony w comiesięcznym wniosku czas. Ze względu na powyższe, uznając, że zaskarżona decyzja ani decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił.