II SA/Bd 997/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariusz Pawełczak Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (sprawozdawca) Asesor WSA Joanna Ziołek Protokolant Starszy asystent sędziego Agnieszka Zakrzewska-Wiśniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi M. K., J. K. i P. K. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2025 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości oddala skargę.

1. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy (dalej jako: WINB, organ odwoławczy) z 27 października 2025 r. nr WINB.WOP.7721.88.2025.MW, wydana po rozpatrzeniu odwołania M. K., J. K. i P. K. (dalej jako: "Skarżący"), którą to decyzją WINB utrzymało w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Żninie (dalej jako: PINB, organ pierwszej instancji) z 19 sierpnia 2025 r. nr PINB.5144.2.2025.JŁ nakazującą R. R., R. S., M. K., J. K. i P. K. wykonanie robót budowlanych w budynkach zespołu młyna przy ul. [...] w Ł.. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. 2. Pismem z 21 stycznia 2025 r. Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków zwrócił się do PINB o podjęcie działań wynikających z ustawy Prawo budowlane dotyczących złego stanu technicznego budynków zespołu młyna zlokalizowanych na działce nr [...] obręb Ł., przy ul. [...] w Ł.. 3. PINB, działając na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418) decyzją z 19 sierpnia 2025 r. nakazał R. R., R. S., M. K., J. K. i P. K. usunięcie w terminie 60 dni stwierdzonych nieprawidłowości mających zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia w budynkach zespołu młyna oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] i [...] położonymi na działce nr [...] w obrębie ewidencyjnym miasto Ł., przy ul. [...] poprzez wykonanie robót budowlanych polegających na: 1) naprawie okapów (konstrukcja, deskowanie, pokrycie) wraz z uzupełnieniem orynnowania i rur spustowych na budynkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] i [...]; 2) skuciu luźnych fragmentów tynku zewnętrznego na ścianach budynku oznaczonego numerem ewidencyjnym [...] wraz z ich uzupełnieniem; 3) naprawie pęknięć ścian poprzez wzmocnienie np. w postaci klamrowania wraz z uzupełnieniem zaprawą; 4) naprawie wybrzuszonej części ściany szczytowej od strony zachodniej budynku oznaczonego numerem ewidencyjnym [...] Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie PINB wskazał, że w wyniku oględzin przeprowadzonych [...] czerwca 2025 r. stwierdził, że przedmiotowy zespół obejmuje dwa budynki pozostające w nieodpowiednim stanie technicznym. PINB podkreślił, że w obu obiektach ujawniono liczne uszkodzenia elementów konstrukcyjnych i wykończeniowych, w tym w szczególności: degradację i zawilgocenie elementów więźby dachowej, braki i uszkodzenia pokrycia dachowego, niesprawność systemu odprowadzania wód opadowych, a także spękania ścian i ubytki tynków. Organ wskazał, że zakres i charakter tych nieprawidłowości świadczy o wieloletnim braku właściwego utrzymania obiektów. Organ wyjaśnił, że strony zostały prawidłowo zawiadomione o wszczęciu postępowania oraz o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym. PINB nie podzielił stanowiska Skarżącej M. K., zgodnie z którym obowiązek utrzymania obiektu miałby spoczywać wyłącznie na właścicielu. W tym zakresie organ podkreślił, że zgodnie z art. 61 Prawa budowlanego obowiązek utrzymania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym spoczywa na właścicielu lub zarządcy. PINB wyjaśnił nadto, że nieruchomość objęta postępowaniem stanowi przedmiot współużytkowania wieczystego, a poszczególne podmioty posiadają udziały w prawie do gruntu oraz budynków. W tym kontekście organ wskazał, iż – zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem – obowiązki wynikające z przepisów Prawa budowlanego mogą obciążać współuprawnionych, niezależnie od zakresu faktycznego korzystania z poszczególnych części obiektu. PINB podkreślił przy tym, że elementy takie jak dach, rynny, ściany zewnętrzne czy elewacja stanowią części wspólne nieruchomości, a obowiązek ich utrzymania spoczywa na wszystkich współuprawnionych. Organ wskazał również, że ustalony stan techniczny obiektów wypełnia przesłanki określone w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, w szczególności poprzez pozostawanie obiektów w nieodpowiednim stanie technicznym, co uzasadnia ingerencję organu nadzoru budowlanego. 4. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli M. K., P. K., J. K. oraz R. S.. R. S. w odwołaniu wskazał, że nieprawidłowości, które zostały stwierdzone podczas kontroli powstały wskutek zaniedbań poprzedniego właściciela. Podkreślił, że już wielokrotnie obecni właściciele usuwali wcześniej stwierdzone nieprawidłowości, co kosztowało ich dużo pracy i nakładów finansowych. Niemniej jednak aktualnie nie posiadają takich środków by doprowadzić budynek do stanu by nie zagrażał życiu czy zdrowi ludzi i wyglądał estetycznie. M. K., P. K., J. K. uzupełniając odwołanie pismem z [...] października 2025 r. podnieśli, że utrzymanie obiektów budowlanych i urządzeń wodnych według prawa wodnego należy do właściciela. Odwołujący nie są właścicielami budynku młyna, a jedynie posiadaczami wydzielonego lokalu użytkowego nr [...] na parterze budynku młyna, obejmującego pomieszczenie turbinowni, i korytarza. Odwołujący podkreślili także, że były właściciel lokalu nr 1 władał samodzielnie budynkiem młyna w obrębie lokalu nr 1 i dokonał on sprzedaży swojego lokalu obecnym właścicielom tj. R. R. i R. S. bez jakiegokolwiek udziału posiadaczy lokalu nr 2. 5. WINB rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym decyzją z [...] października 2025 r. utrzymał w mocy decyzję PINB. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z art. 61 Prawa budowlanego właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest zobowiązany do utrzymywania obiektu w należytym stanie technicznym i zapewnienia jego bezpiecznego użytkowania. Jednocześnie podkreślił, że przepis art. 66 ust. 1 tej ustawy stanowi podstawę do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w sytuacji, gdy obiekt znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym lub może stwarzać zagrożenie. Organ II instancji zaznaczył, że wystarczające dla wydania decyzji jest zaistnienie choćby jednej z przesłanek określonych w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, a w takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, ale zobowiązany do wydania stosownego rozstrzygnięcia. Podkreślił również, że celem decyzji wydawanej na tej podstawie nie jest ustalanie przyczyn powstania nieprawidłowości ani odpowiedzialności za ich powstanie, lecz doprowadzenie obiektu do stanu zapewniającego bezpieczeństwo ludzi i mienia. W ocenie organu odwoławczego, prawidłowo ustalono, że budynki zespołu młyna znajdują się w nieodpowiednim stanie technicznym. Organ wskazał, że ustalenia organu I instancji, dokonane w szczególności na podstawie oględzin, znajdują pełne odzwierciedlenie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji, a nałożone obowiązki pozostają adekwatne do stwierdzonych nieprawidłowości oraz zmierzają do wyeliminowania zagrożeń. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ II instancji wyjaśnił, że dla zastosowania art. 66 Prawa budowlanego irrelewantne są okoliczności, które doprowadziły do powstania nieprawidłowego stanu technicznego obiektu, jak również kwestia odpowiedzialności poszczególnych podmiotów. Podkreślił, że adresatem obowiązków może być właściciel lub zarządca obiektu, a w przypadku współuprawnienia – obowiązek może obciążać wszystkich współuprawnionych. 6. WINB wskazał, że jak wynika z treści ksiąg wieczystych załączonych od akt sprawy oraz wypisu z rejestru gruntów współużytkownikami wieczystymi przedmiotowej nieruchomości są: J. K., P. K., M. K., R. R. oraz R. S.. Zgodnie natomiast z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego przez prawo do dysponownia nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć m.in. tytuł prawny wynikający z prawa użytkowania wieczystego. Organ zaznaczył także, że obowiązki nałożone decyzją mają charakter niepodzielny, natomiast ewentualne rozliczenia pomiędzy współwłaścicielami pozostają poza kognicją organów nadzoru budowlanego i należą do właściwości sądów powszechnych. 7. W skardze do Sądu Skarżący, wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji WINB z [...] października 2025 r. oraz poprzedzającej ją decyzji PINB z [...] sierpnia 2025 r. Skarżący podnieśli, że organ niesłusznie zobowiązał wspólników spółki cywilnej J. K., M. K., P. K., błędnie wskazując jako adresata zobowiązania - M. S.C. [...] nie posiadają osobowości prawnej, a zatem nie posiadają praw i obowiązków. Skarżący podkreślili, że nie są właścicielami obiektu budowlanego zespołu młyna. Nabyli prawo własności tylko i wyłącznie do wydzielonego lokalu nr 2, który nie obejmuje zakresu naprawy wymienionej w decyzji PINB. W tym względzie Skarżący powołali się na przesłaną organowi treść aktu notarialnego z [...] września 1999 r. oraz wyrok NSA z 20 marca 2024 r. sygn. II OSK 1595/21, z którego zdaniem Skarżących bezspornie wynika, że nie są właścicielami, współwłaścicielami i zarządzającymi obiektu budowlanego – zespołu młyna, oznaczonego numerami [...] i [...] na działce nr [...]. 8. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. 9. Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, działając w granicach sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 143, dalej w skrócie "p.p.s.a."), sąd nie dopatrzył się w działaniu organów nadzoru budowlanego nieprawidłowości, które uzasadniałyby wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. 10. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że kontrolowane postępowanie administracyjne toczyło się według przepisów Rozdziału 6 ustawy Prawo budowlane zatytułowanego "Utrzymanie obiektów budowlanych". Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b., zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym - organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. W sprawie nie jest sporne, że wystąpiły przesłanki nałożenia obowiązków polegających na wykonaniu robót budowlanych, które pozwolą na przywrócenie należytego stanu technicznego dwóch budynków oznaczonych numerami [...] i [...], znajdujących się na działce o numerze geodezyjnym [...] przy ul. [...] w Ł.. 11. Istotną sporu jest natomiast określenie podmiotów zobowiązanych do wykonania obowiązków określonych zaskarżoną decyzją. 12. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji przyjęły, że sprawowane przez Skarżących władztwo nad obiektem wynika z przysługującego im prawa wieczystego użytkowania. Tak jak podnosi organ, ustalenie te znajduje oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym. Ze znajdującej się w aktach informacji z ewidencji gruntów (k.12 akt PINB) wynika, że działka nr [...] zabudowa m.in. budynkami nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa. Nieruchomość ta został oddana we współużytkowanie wieczyste pięciu osobom tj. R. R., R. S. oraz M. K., J. K. i P. K., przy czym udział łączny [...] w użytkowaniu wieczystym posiadają R. R. i R. S., a udział łączny we współużytkowaniu wieczystym [...] posiadają Skarżący tj. M. K., J. K. i P. K.. Użytkowanie wieczyste, jako szczególna forma prawa rzeczowego uregulowana w art. 232–243 Kodeksu cywilnego, polega na oddaniu gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego do korzystania na czas oznaczony, zbliżony w swej treści do prawa własności, przy czym budynki i inne urządzenia wzniesione na gruncie Skarbu Państwa lub gruncie należącym do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków przez wieczystego użytkownika stanowią jego własność. To samo dotyczy budynków i innych urządzeń, które wieczysty użytkownik nabył zgodnie z właściwymi przepisami przy zawarciu umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. (art. 235 § 1 k.c). Okoliczność ta ma istotne znaczenie na gruncie niniejszej sprawy. Skoro bowiem użytkownik wieczysty jest podmiotem faktycznie władającym nieruchomością oraz czerpiącym z niej uprawnienia odpowiadające właścicielowi, to należy uznać, że w rozumieniu art. 61 P.b. ciąży na nim obowiązek utrzymania obiektu w należytym stanie technicznym i zapewnienia jego bezpiecznego użytkowania. W konsekwencji użytkownik wieczysty może być adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 P.b., niezależnie od tego, że właścicielem nieruchomości pozostaje Skarb Państwa. Decydujące znaczenie ma bowiem realna możliwość wykonywania obowiązków związanych z utrzymaniem obiektu. 13. Należy ponadto zwrócić uwagę, że budynki wskazane w zaskarżonej decyzji znajdują się na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym m.in. Skarżących, przy czym w jednym z tych budynków tj. budynku młyna doszło do wydzielania dwóch lokali użytkowych stanowiących odrębną własność. Mamy zatem do czynienia z budynkiem wielolokalowym. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny problem odpowiedzialności za stan techniczny nieruchomości budynkowych wielolokalowych związany jest z charakterem prawnym tych części budynku, w których nakazane roboty mają być wykonane. Jeśli będą to części wspólne, w rozumieniu art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali, to adresatem nakazu będzie właściciel lub zarządca budynku, jeśli natomiast nakazane roboty naprawcze dotyczyć będą lokali (odrębnych własności), które służą wyłącznie do użytku właściciela lokalu, to zobowiązanym będzie właściciel lokalu (por. wyrok NSA z 29 lipca 2025 r., II OSK 1475/24, LEX nr 3939588). W przedmiotowej sprawie słuszna jest ocena organu, że opisane w decyzji PINB elementy budynków odnośnie których konieczne jest wykonanie robót budowlanych, takie jak dach, rynny, ściany zewnętrzne czy elewacja stanowią części wspólne budynku. W konsekwencji zatem – jak wyżej wskazano – podmiotem odpowiedzialnym za stan części wspólnych (a tym samym zobowiązanym do wykonania obowiązków z art. 66 ust. 1 P.b.) będzie użytkownik wieczysty i jednocześnie właściciel budynków, czyli w przedmiotowej sprawie – Skarżący i dwie inne osoby wskazane w decyzji PINB. Nie ma zatem znaczenia podnoszona przez Skarżących okoliczność, że właścicielami stanowiącego odrębną własność lokalową lokalu użytkowego nr 2 (por. akt notarialny k. 13 – 15 akt WINB). Wyodrębnienie lokali użytkowych nie zmienia bowiem tego, że Skarżący są współużytkownikami wieczystymi nieruchomości i współwłaścicielami budynków, których części wspólne powinny być doprowadzone do odpowiedniego stanu technicznego. 14. Niezasadny jest także zarzut dotyczący wadliwego oznaczenia adresata decyzji poprzez odwołanie się do spółki cywilnej. Wskazanie takie znalazło się w wykazie stron postępowania pod uzasadnieniem decyzji WINB, jednakże sentencja decyzji PINB, którą utrzymał w mocy WINB wyraźnie wymienia wszystkich współużytkowników wieczystych, a nie spółkę cywilną. Rozstrzygnięciem decyzji podlegającym ewentualnemu wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym jest jej sentencja, a nie wykaz stron znajdujący się pod uzasadnieniem decyzji. 15. Nie doszło także do naruszenia art. 136 § 1 k.p.a., albowiem organ odwoławczy nie był zobowiązany do uzupełnienia postępowania dowodowego w sytuacji, gdy zgromadzony materiał pozwalał na wydanie rozstrzygnięcia. 16. Nie ma także wpływu na wynik sprawy treść wskazanego przez Skarżących wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2024 r. sygn. II OSK 1595/21. Wyrok ten dotyczy kwestii sporządzenia ekspertyzy w sprawie elementu urządzenia wodnego – palisady drewnianej prawego brzegu kanału przy dolnym stanowisku Małej Elektrowni Wodnej "[...]" na działce nr [...] w Ł.. W wyroku NSA podzielił stanowisko sądu I instancji (oparte o przepisy Prawa wodnego z 20 lipca 2017 r. i nawiązujące do przepisów k.c.), że skarżący (J. K., M. K. i P. K.) "są właścicielami Elektrowni, w tym przypory i palisady, stanowiących jej integralne części, a zatem powinni być adresatami obowiązku wynikającego z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego" (str. 15 uzasadnienia wyroku NSA). Należy jednakże zauważyć, że nie ma przepisu, na mocy którego okoliczność, iż na Skarżących ciążą obowiązki związane z użytkowaniem przez nich urządzenia wodnego – wyłącza ich odpowiedzialność jako współwłaścicieli nieruchomości i budynków w których znajdują się elementy tego urządzenia wodnego, w tym takie jak wymieniane w ww. wyroku: turbiny wodne i generator prądu (str. 13 uzasadnienia wyroku NSA). 17. Końcowo Sąd podkreśla, że kwestia aktualnego stanu technicznego spornego budynku została przez organy nadzoru budowlanego zbadana w zakresie niezbędnym do wydania nakazów w trybie art. 66 P.b. Nie jest przedmiotem sprawy rozstrzyganie, kto zawinił temu, że stan techniczny obiektu jest nieodpowiedni a wszelkie kwestie dotyczące powstałych uszkodzeń czy zniszczeń w budynku przez jednego ze współwłaścicieli Skarżący mogą rozstrzygać na drodze cywilnej przed sądem powszechnym. Celem wydawanych na podstawie art. 66 P.b. jest doprowadzenie do usunięcia stwierdzonych w budynku nieprawidłowości dotyczących jego stanu technicznego, nie zaś poszukiwanie przyczyn ich powstania oraz osób odpowiedzialnych za ich powstanie (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2019 r., sygn. akt II OSK 3167). W przypadku naruszenia prawa własności w wyniku wykonywanych robót budowlanych pokrzywdzony może dochodzić swoich praw wyłącznie przed sądem powszechnym (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 5 września 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 386/23 i cyt. tam orzecznictwo). Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd oddalił skargę.