II SA/Bk 3/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Dudar (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 lutego 2022 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. M. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia zażalenia z uchybienie terminu w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego J. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności. Postanowieniem z dnia [...] października 2021 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. (dalej powoływany także jako PINB PG) wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z przebudową i rozbudową istniejącego budynku magazynowego i budową budynku z przeznaczeniem parteru na cele handlowe z zapleczem i piętra na cele mieszkalne wraz z rozbiórką wiaty oraz udzieleniu pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania ww. budynku magazynowego na cele handlowe z zapleczem i piętra na cele mieszkalne na nieruchomości nr ew. gr [...] obr. [...]położonej przy ul. [...] w B. oraz nakazał właścicielowi nieruchomości p. J. M.(dalej powoływany także jako skarżący) przedłożenie w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia odpowiednych dokumentów. Powyższe postanowienie zostało doręczone skarżącemu w dniu [...] października 2021 r. (k. 113 akt adm. organu pierwszej instancji). Na powyższe postanowienie skarżący, za pośrednictwem poczty e-mail, złożył dwa zażalenia o identycznej treści – jedno do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. oraz drugie do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B.(dalej powoływany jako PINB). PINB PG odebrał wysłane zażalenie w dniu [...] listopada 2021 r., zaś PINB w dniu [...] listopada 2021 r. PINB uznając się za organ niewłaściwy, na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przekazało za pośrednictwem Poczty Polskiej zażalenie skarżącego do PINB PG, które wpłynęło do organu właściwego w dniu [...] listopada 2021 r. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2021 r. znak: [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B.(PWINB) stwierdził, że zażalenie skarżącego J. M. zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 141 § 2 k.p.a. w związku z tym pozostawił je bez rozpoznania. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wyjaśnił, że postanowienie PINB PG zostało doręczone skarżącemu w dniu [...] października 2021 r., a zatem 7 dniowy termin do wniesienia zażalenia upływał skarżącemu w dniu [...] listopada 2021 r. Z akt sprawy wynika, że zażalenie skarżącego zostało nadane przez pocztę e-mail w dniu [...] listopada 2021 r. o godz. 9.23 a jego przyjęcie potwierdzone w tym dniu przez kancelarię PINB PG w B., to jest po upływie przewidzianego przepisami 7 dniowego terminu. To samo zażalenie skarżący za pośrednictwem poczty e-mail wysłał w dniu [...] listopada 2021 r. także do PINB w B., który na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przekazał je za pośrednictwem Poczty Polskiej zgodnie z właściwością do PINB PG. Zażalenie to wpłynęło do organu właściwego czyli PINB PG w dniu [...] listopada 2021 r., a zatem także po upływie terminu do złożenia zażalenia. Organ wyjaśnił przy tym, że jedynie w sytuacjach opisanych w art. 57 § 5 k.p.a. można mówić o uznaniu, że termin został zachowany, a żadna z wymienionych w tym przepisie okoliczności nie zaistniała w przedmiotowej sprawie. Tym samym, złożone przez skarżącego zażalenie, wniesione z uchybieniem 7 dniowego terminu, nie może być rozpatrzone w toku postępowania przed organem drugiej instancji. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wywiódł skarżący J. M. zarzucając błędne przyjęcie, że zażalenia zostały wniesione z uchybieniem terminu. Skarżący wskazał, że oba e-maile zostały wysłane w dniu [...] listopada 2021 r. około godz. 14.00. Podkreślił, że zrobił to w obecności świadków z komputera obcej osoby, co znajduje także potwierdzenie w wydrukach z poczty elektronicznej. Powyższe, w ocenie skarżącego, może stanowić przestępstwo poświadczenia nieprawdy przez urzędnika państwowego. W odpowiedzi na skargę, organ podtrzymując stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie. Organ podkreślił, że skarżący wniósł zażalenia nie za pośrednictwem platformy e-PUAP lecz w formie e-maila, a zatem nie można przyjąć, że termin na ich wniesienie został zachowany. Pismem procesowym z dnia 28 stycznia 2022 r. skarżący nie wyraził zgody na rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, jednocześnie wniósł o powołanie świadków: osób obecnym przy wysłaniu obu e-maili oraz pracownika Inspektora Nadzoru Budowlanego w celu ustalenia w jaki sposób ustalił datę wysłania e-maili. Skarżący oświadczył, że może dostarczyć do sądu laptop, z którego były wysyłane e-maile w celu zbadania go przez biegłego sądowego, jest także skłonny ponieść koszty ewentualnej ekspertyzy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna, choć nie z przyczyn w niej wskazanych. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329, powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.). Na wstępie wskazać należy, że sąd nie był związany stanowiskiem skarżącego, nie wyrażającym zgody na rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem przedmiotem skargi jest postanowienie PWINB w B., stwierdzające że zażalenie skarżącego zostało wniesione z uchybieniem terminu. Rozpoznanie sprawy na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. nie jest uzależnione od woli stron postępowania, a zatem sprzeciw skarżącego w tym przedmiocie, nie stanowił przeszkody dla rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. Jednocześnie sąd uznał, że nie było potrzeby przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie, bowiem nie ma ona charakteru skomplikowanego zaś podnoszona przez skarżącego kwestia daty wysłania e-maili (o czym w dalszej części uzasadniania) nie miała kluczowego znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia. Przeprowadzenie ewentualnej rozprawy jedynie niepotrzebnie wydłużyłoby prowadzone postępowanie w sprawie, co stanowiłoby naruszenie zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 7 p.p.s.a. W tym miejscu wskazać także należało, że sąd nie przychylił się do wniosków dowodowych skarżącego zawartych w piśmie z [...] stycznia 2022 r. Stosownie do art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z powyższej regulacji wynika, że sąd administracyjny nie może przeprowadzać dowodów z zeznań świadków czy opinii biegłych, a co najwyżej z dokumentów i to jedynie w sytuacji, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje przedłużenia postępowania w sprawie. Takie wątpliwości w przedmiotowej sprawie nie występują. W sprawie niniejszej przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie PWINB wydane w oparciu o art. 134 k.p.a. Przepis ten nakłada na organ odwoławczy obowiązek stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sytuacjach dostrzeżenia, że do takiego uchybienia doszło. Norma z art. 134 k.p.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, albowiem z jej dyspozycji wynika, że wydanie takiego postanowienia nie zależy od uznania organu i jest on zobligowany do jego wydania w przypadku uchybienia terminu do wniesienia odwołania (vide: teza wyroku WSA w Gliwicach z 3 października 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 439/14 (Lex nr 1647383). W przypadku wniesienia do sądu administracyjnego skargi na postanowienie wydane na podstawie art. 134 k.p.a., sąd bada jedynie, czy organ wykazał w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu, że zachodziła w sprawie niedopuszczalność odwołania lub czy doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 lipca 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 353/20, Lex nr 3037346). Terminy do wnoszenia środków odwoławczych (odwołań, zażaleń) mają charakter ustawowy. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego wprost określają długość ustawowego terminu do wniesienia odwołania i zażalenia oraz początek biegu takiego terminu. Stosownie do art. 141 § 2 k.p.a. zażalenia wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie - od dnia jego ogłoszenia stronie. Z akt sprawy wynika, jak słusznie przyjął organ odwoławczy, że postanowienie PINB PG w B. z dnia [...] października 2021 r. zostało skutecznie doręczone skarżącemu w dniu [...] października 2021 r., a zatem 7 – dniowy termin na złożenie zażalenia upływał skarżącemu z dniem [...] listopada 2021 r. Ponadto, organ ustalił, że skarżący za pośrednictwem poczty e-mail, złożył dwa zażalenia o identycznej treści – jedno do PINB PG w B. oraz drugie do PINB w B. PINB PG odebrał wysłane zażalenie w dniu [...] listopada 2021 r., zaś PINB w dniu [...] listopada 2021 r. PINB w B. uznając się za organ niewłaściwy, na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przekazało za pośrednictwem Poczty Polskiej zażalenie skarżącego do PINB PG, które wpłynęło do organu właściwego, czyli PINB PG w dniu [...] listopada 2021 r. Na podstawie powyższych ustaleń, nie można zgodzić się z PWINB w B. jakoby skarżący nie dochował terminu do złożenia zażalenia. Wskazać bowiem należy, że organ nie dostrzegł regulacji art. 65 § 2 k.p.a. Stosownie do tegoż przepisu, podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu. Przez podanie, w rozumieniu k.p.a., rozumie się również żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia – art. 63 § 1 k.p.a. Tym samym wniesienie zażalenia do organu niewłaściwego nie powoduje dla strony negatywnych konsekwencji związanych z uchybieniem terminowi, jeżeli możliwość skutecznego wniesienia zażalenia jest ograniczona terminem, a jego upływ nastąpił między wniesieniem zażalenia przez stronę a jego przekazaniem do organu właściwego (wyrok WSA w Warszawie z 8 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2462/19, orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli zatem w sprawie bezspornie ustalono, że skarżący wniósł zażalenie w dniu [...] listopada 2021 r. do organu niewłaściwego (prezentata PINB w B. k. 3 akt organu odwoławczego) i jednocześnie ustalono, że właściwym będzie inny organ administracji publicznej, to wówczas PINB w B. był zobowiązany do niezwłocznego przekazania zażalenia do organu właściwego, czyli PINB PG w B. W okolicznościach niniejszej sprawy przyjąć zatem należało, zgodnie z brzmieniem art. 65 § 2 k.p.a., że zażalenie skarżącego zostało złożone [...] listopada 2021 r., a nie jak przyjął organ odwoławczy, dopiero z dniem wpływu do organu właściwego czyli [...] listopada 2021 r. Oznacza to, że skarżący wniósł zażalenie z zachowaniem 7 - dniowego terminu, o którym mowa w art. 141 § 2 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących wysłania e-maili z zażaleniem w dniu [...] listopada 2021 r., wyjaśnić skarżącemu należy, że powyższa okoliczność, w świetle obowiązujących przepisów, nie jest istotna dla oceny dochowania terminu do złożenia środka zaskarżenia. Z dołączonej do skargi wydruków z poczty elektronicznej (k. 3 akt sądowych) jak i wydruków znajdujących się w aktach administracyjnych (k. 2 akt organu odwoławczego) wynika, że owszem skarżący wysłał e-maila w dniu [...] listopada 2021 r. około godz. 14, jednakże uczynił to zwykłą pocztą elektroniczną. Fakt ten w żadnym stopniu nie może wskazywać, że skarżący dochował terminu do dokonania określonej czynności procesowej, w tym wypadku skutecznego wniesienia środka zaskarżenia jakim jest zażalenie. W myśl art. 63 § 1 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym od 5 października 2021 r., podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) wnosi się na piśmie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu. Podania utrwalone w postaci elektronicznej wnosi się na adres do doręczeń elektronicznych. Jeżeli przepisy odrębne nie stanowią inaczej, podania wniesione na adres poczty elektronicznej organu administracji publicznej pozostawia się bez rozpoznania. Podanie wniesione na adres do doręczeń elektronicznych zawiera dane w ustalonym formacie, zawartym we wzorze podania określonym w odrębnych przepisach, jeżeli te przepisy nakazują wnoszenie podań według określonego wzoru (art. 63 § 3a k.p.a.). Z powyższych regulacji wynika, że przesłanie podania do organu drogą elektroniczną za pośrednictwem zwykłej skrzynki pocztowej nie jest tożsame ze złożeniem dokumentu na elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej utworzoną na podstawie ustawy o informatyzacji. W korelacji z powyższym pozostaje treść art. 57 § 5 pkt 1 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia przez skarżącego zażalenia, zgodnie z którym termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało wysłane na adres do doręczeń elektronicznych organu administracji publicznej, a nadawca otrzymał dowód otrzymania, o którym mowa w art. 41 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych. Tylko wniesienie pisma za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej gwarantuje stronie otrzymanie takiego poświadczenia (art. 63 § 4 k.p.a.). Strona wysyłając podanie (zażalenie) zwykłą pocztą elektroniczną, nie może liczyć na otrzymanie urzędowego poświadczenia odbioru, a zatem w tym wypadku nie może mieć zastosowania art. 57 § 5 pkt 1 k.p.a. Wskazując na powyższe, jedynie w sytuacji wysłania przez skarżącego zażalenia na adres do doręczeń elektronicznych organu administracji publicznej i otrzymaniu dowodu jego otrzymania można mówić o zachowaniu terminu do jego wniesienia (art. 57 § 5 pkt 1 k.p.a.). Taka sytuacja nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie, bowiem skarżący wysłał zażalenie za pośrednictwem zwykłej skrzynki pocztowej. Tym samym, za najwcześniejszą datę wniesienia zażalenia w przedmiotowej sprawie można było przyjąć dzień [...] listopada 2021 r., czyli datę odczytania wiadomości w PINB w B. Nie zmienia to jednak oceny, że dzień ten był ostatnim dniem na skuteczne złożenie przez skarżącego zażalenia od postanowienia PINB PG w B. z dnia [...] października 2021 r., a zatem skarżący dochował 7- dniowego terminu na jego wniesienie. Mając powyższe na względzie sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie o stwierdzeniu wniesienia zażalenia z uchybieniem terminu i pozostawieniu go bez rozpoznania, jako wydanego z naruszeniem art. 134 w zw. z art. 65 § 2 k.p.a. O kosztach, na które składał się wpis od skargi w wysokości 100 zł, sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.