II SA/Bk 432/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Dudar, Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lemańska, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk (spr.), po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 września 2022 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany treści decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości oddala skargę

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. po rozpatrzeniu odwołania K. N., reprezentowanego przez pełnomocnika od decyzji Burmistrza S. z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w sprawie odmowy zmiany treści decyzji ostatecznej tego organu z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak [...], zatwierdzającej podział nieruchomości położonej w S. w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: W wyniku przeprowadzonego postępowania podziałowego - zainicjowanego wnioskiem skarżącego K. N. - na mocy decyzji z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak: [...] - Burmistrz S. zatwierdził podział nieruchomości położonej w S. obręb [...], oznaczonej w ewidencji gruntów, jako działka nr [...] (zwanej dalej "nieruchomością podziałową), z takim m.in. skutkiem, że działki o nr: [...], powstałe w wyniku tego podziału, określono jako stanowiące "układ komunikacyjny". Dnia [...] stycznia 2022 r. skarżący zwrócił się do organu I instancji z wnioskiem o zmianę ostatecznej decyzji Burmistrza S. z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak: [...], poprzez zmianę treści uzasadnienia decyzji i zawarcie w niej informacji o skutkach prawnorzeczowych, jakie nastąpiły w odniesieniu do działek wydzielonych pod drogi publiczne, które - na mocy przedmiotowej decyzji - otrzymały numery [...], tj. poprzez stwierdzenie, że działki te przeszły z mocy prawa na własność Gminy Miejskiej S. Jako podstawę wniosku skarżący wskazał art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 155 k.p.a. w zw. z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 2 i 21 Konstytucji RP. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2022 r. Burmistrz S. odmówił zmiany ww. decyzji z dnia [...] kwietnia 2018 uznając, iż - z uwagi na zmianę stanu prawnego oraz faktycznego względem pierwotnej decyzji podziałowej - jest to niezgodne z prawem. Właściciel nieruchomości podziałowej dokonał skutecznej sprzedaży 7 z 8 działek budowlanych przy zabezpieczeniu w aktach notarialnych dostępu do drogi publicznej poprzez ustanowienie służebności na nieruchomościach wydzielonych pod układ komunikacyjny. Powyższe skutkowało uznaniem, że nie zachodzi tożsamość zarówno podmiotowa jak i tożsamość przedmiotowa w stosunku do decyzji pierwotnej. Zaakcentował także, że nie doszło do naruszenia wskazanych przepisów Konstytucji, bowiem wywłaszczenie nie miało miejsca w tej sprawie, a działki wydzielone zostały pod układ komunikacyjny i są nadal własnością skarżącego. Odwołanie o powyższego rozstrzygnięcia złożył K. N., reprezentowany przez pełnomocnika zarzucając zaskarżonej decyzji: 1) błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia poprzez uznanie, że w sprawie brak jest tożsamości przedmiotowej sprawy oraz że wnioskowana zmiana treści uzasadnienia decyzji wykracza poza zakres pierwszego wniosku, a także, że wywłaszczenie nie miało miejsca; 2) wydanie decyzji z naruszeniem art. 155 Kpa poprzez uznanie, że: a) norma tego przepisu nie ma zastosowania w przypadku, gdy katalog stron postępowania w przedmiocie zmiany decyzji będzie inny niż strona postępowania zakończonego decyzją, której dotyczy wniosek o jej zmianę; b) "skonsumowanie" decyzji, której dotyczy wniosek, wyłącza możliwość jej zmiany. Mając na uwadze powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji w całości i orzeczenie, co do istoty sprawy. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2022 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ uznał, że przedmiotem zaskarżonej decyzji jest wniosek skarżącego o zmianę w trybie art. 155 Kpa uzasadnienia uprzednio wydanej decyzji podziałowej "poprzez stwierdzenie, że działki o nr:[...] przeszły z mocy prawa na własność Gminy Miejskiej S.". Cytując treść regulacji art. 155 Kpa Kolegium podkreśliło, że tryb ten stanowi jeden z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, który obejmuje przypadki weryfikacji decyzji prawidłowych lub obarczonych wadami niekwalifikowanymi. W postępowaniu w trybie ww. przepisu właściwy organ nie dokonuje kontroli decyzji ostatecznej pod kątem jej zgodności z prawem, a zatem nie orzeka, czy organ, który ją wydał, rozstrzygnął sprawę zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa albo czy nie przekroczył granic przyznanego mu ustawą uznania administracyjnego, a zatem nie bada, czy decyzja jest wadliwa. Ocenia jedynie, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, co w równym stopniu dotyczy decyzji związanych, jak i uznaniowych. Kolegium podkreśliło, że zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Powyższe przesądza zatem, iż treść żądania skarżącego, ujętego we wniosku o zmianę uzasadnienia decyzji w powyżej cytowanym zakresie nie może stanowić elementu decyzji zmieniającej, gdyż - mając na uwadze treść decyzji podziałowej, w której ww. działki wydzielone zostały pod "układ komunikacyjny" oraz uwzględniając obowiązujący na dzień wydania decyzji podziałowej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w którym są one przeznaczone pod drogi publiczne - ten rodzaj skutku prawnorzeczowego nastąpił z mocy samego prawa. W takim przypadku organ administracji nie powinien rozstrzygać o przejściu własności nieruchomości, gdyż jest to skutek decyzji podziałowej następujący ex lege. Zatem brak jest podstaw prawnych do rozstrzygnięcia - w formie decyzji administracyjnej - w tej kwestii. Ponadto SKO podkreśliło, że przepis art. 98 ust. 1 ustawy konstytuuje jedynie skutki prawne podziału nieruchomości w sytuacji, gdy wynikiem tego podziału, następującego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, jest wydzielenie ww. działek pod budowę drogi. Skutki te następują z mocy prawa, z chwilą uostatecznienia się decyzji zatwierdzającej podział. Skoro więc przejście nieruchomości przeznaczonej pod budowę drogi publicznej, następuje ex lege z dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne, to orzekanie w tym przedmiocie w decyzji podziałowej dotknięte byłoby wadą nieważności z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa - jako wydanej bez podstawy prawnej (por wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 czerwca 2012r., sygn. akt I SA/Wa 2335/11). Mając na uwadze powyższe, w ocenie Kolegium, organ I instancji miał obowiązek odmówić zmiany decyzji Burmistrza S. z dnia [...] kwietnia 2018, znak:[...] zatwierdzającej podział nieruchomości położonej w S. obręb [...], oznaczonej w ewidencji gruntów, jako działka nr [...], w zakresie wnioskowanej przez skarżącego zmiany jej uzasadnienia. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniósł skarżący K. N., reprezentowany przez radcę prawnego P. D., zarzucając wydanie decyzji z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 155 kpa w zw. z art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 1997 Nr 115, poz. 741) w zw. z art. 2 i 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. 1997 Nr 78, poz. 483; dalej Konstytucja RP) polegającym na błędnej wykładni norm powołanych przepisów poprzez uznanie, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki do zmiany decyzji podziałowej w zakresie treści jej uzasadnienia, kiedy w sprawie bezpośrednio powiązanej z przedmiotową sprawą sądy administracyjne prawomocnie orzekły, że zmiana taka jest konieczna dla ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości. Powołując się na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji Burmistrza oraz zasądzenie kosztów postępowania i przeprowadzenie dowodu z dokumentu. Ponadto wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Argumentacja skargi, oparta została na przyjęciu, że w postępowania prowadzonym w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przejście prawa własności działek wydzielonych pod drogi publiczne musi wynikać z treści decyzji o zatwierdzeniu podziału, a czego w decyzji z dnia [...] kwietnia 2018 r. zabrakło. W tym zakresie pełnomocnik powołał się na treść decyzji Wojewody P. z dnia [...] stycznia 2021 r. Podkreślił jednocześnie, że od tej decyzji została wywiedziona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku (dalej WSA). Wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2021 r. (sygn. akt II SA/Bk 173/21) WSA oddalił skargę wskazując, że o tym, czy doszło do wydzielenia działki pod drogę publiczną, rozstrzyga decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości. Wyrokiem z dnia 28 marca 2022 r. (sygn. akt I OSK1204/21) NSA prawomocnie oddalił skargę kasacyjną w tej sprawie. Zdaniem pełnomocnika skarżącego u podstaw orzeczenia również stanął pogląd, że kwestia, czy określone działki zostały wydzielone pod drogi publiczne (...) musi wynikać - wprost z decyzji określonej działki gruntu na rzecz podmiotu publicznoprawnego, konieczne jest łącznie spełnienie dwóch warunków: (1) z treści decyzji podziałowej jednoznacznie wynikać musi, że konkretna działka gruntu na wniosek właściciela, została wydzielona pod drogę publiczną (...). Powołując się na inne orzeczenie NSA w wyroku wskazano, że kwestie zgodności decyzji podziałowej z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogły być rozważane w toku ewentualnego postępowania odwoławczego, którego skarżący nie wszczął, ewentualnie w toku postępowania nadzwyczajnego. Z tych względów – w ocenie strony skarżącej należy uznać, że na gruncie niniejszej sprawy konieczne stało się merytoryczne rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku skarżącego o zmianę decyzji podziałowej, za czym przemawia zarówno interes społeczny jak i słuszny interes strony (art. 2 Konstytucji RP). Wynika z niej między innymi to, że w najlepiej pojętym interesie społecznym jest takie stosowanie prawa, które będzie realizowało konstytucyjne zasady i wynikające z konstytucji gwarancje obywateli. Przechodząc z kolei do interesu strony, na skutek braku właściwego uzasadnienia przedmiotowej decyzji, doszło do wywłaszczenia wnioskodawcy bez słusznego odszkodowania. Interes strony opiera się na tym, że zmiana decyzji pozwoli otworzyć wnioskodawcy drogę do ustalenia słusznego odszkodowania (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP). Powyższe okoliczności – zdaniem strony skarżącej – wskazują na kumulację przesłanek zawartych w normie art. 155 k.p.a., zaś mając na względzie, że naruszenie decyzji podziałowej Burmistrza nie ma charakteru kwalifikowanego, gdyż dotyczy treści uzasadnienia decyzji, za celowe należy uznać skorzystanie z instytucji zmiany decyzji. Końcowo skarżący nie podzielił także argumentacji zawartej w decyzji organu I instancji w zakresie braku tożsamości podmiotowej stron postępowania oraz skonsumowania decyzji, co wyłącza możliwość jej zmiany. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji. Podkreśliło ponadto, że skarżący nie wziął pod uwagę, że od dnia, w którym decyzja podziałowa stała się ostateczną, zmienił się stan prawny sprawy - na skutek zbycia wydzielonych działek stronami w sprawie zakończonej tą decyzją stały się inne osoby. Ponadto, nieruchomość będąca przedmiotem postępowania podziałowego (z uwagi na wyodrębnienie z niej nowych nieruchomości) już nie istnieje. Tymczasem zmiana (lub uchylenie) decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 Kpa może mieć miejsce tylko w przypadku, gdy krąg podmiotów będących stronami oraz przedmiot decyzji nie uległ zmianie. Ponadto żądane przez skarżącego stwierdzenia, jakie miałoby być dodane do decyzji podziałowej, byłoby raczej działaniem, które można byłoby ocenić jako próbę obejścia ustawy, polegające na zamieszczeniu w decyzji tego, czego ustawodawca wprost nie przewidział. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy przypomnieć, że sąd administracyjny w ramach swojej kognicji bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Uwzględnienie skargi następuje zaś w przypadkach przewidzianych w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), a mianowicie w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy czym, jak stanowi art. 134 § 1 tej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzone badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza S. odmawiającej skarżącemu zmiany ostatecznej decyzji Burmistrza S. z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak: [...], poprzez zmianę treści uzasadnienia decyzji i zawarcie w niej informacji o skutkach prawnorzeczowych, jakie nastąpiły w odniesieniu do działek nr [...] tj. poprzez stwierdzenie, że działki te zostały wydzielone pod drogi publiczne i przeszły z mocy prawa na własność Gminy Miejskiej S., nie wykazało aby były one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie. Przedmiotowa sprawa dotyczy wzruszenia decyzji podziałowej Burmistrza Miasta S. z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak: [...], poprzez zmianę treści uzasadnienia decyzji, w trybie nadzwyczajnym określonym w art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735, zwanej dalej "k.p.a."), w zw. z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r., poz. 1899, ze zm.; zwanej dalej "u.g.n.") w zw. z art. 2 i 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. 1997 Nr 78, poz. 483; zwanej dalej "Konstytucja RP". Tak zakreślony podstawy prawne wprost zostały sformułowane we wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2022 r. o zmianę decyzji z dnia [...] kwietnia 2018 r. W tych okolicznościach organy obu instancji zasadnie rozpoznawały niniejszą sprawę pod kątem spełnienia przesłanek z art. 155 k.p.a. Podkreślić bowiem należy, iż stosownie do treści art. 61 § 1 k.p.a. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony nie zaś, do sfery ocennej organu administracji. W przedmiotowej sprawie nie było wątpliwości w jakim trybie strona wnosi o zmianę decyzji podziałowej. Zgodnie art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Regulacja ta stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych. Należy także wskazać, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. czy też wskazanego we wniosku art. 155 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem, w przeciwieństwie do postępowania głównego (rozpoznawczego) - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, a nie sprzeciwiają się temu przepisy szczególne. Ponadto zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. może być dokonana wyłącznie w granicach stanu faktycznego sprawy, który funkcjonował w dacie wydawania decyzji o zmianę której wnioskodawca wnosił, przy uwzględnieniu normy prawnej, w oparciu o którą decyzję pierwotną wydano. Z przedstawionych względów dokonując oceny decyzji, w stosunku do której wnioskodawca domaga się zmiany na podstawie art. 155 k.p.a., koniecznym jest również ocena przepisów prawa materialnego, który zastosowano w pierwotnej decyzji, z uwzględnieniem treści regulacji art. 98 ust. 1 u.g.n., który został wskazany we wniosku wszczynającym niniejsze postępowanie. W warunkach niniejszej sprawy, w decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości z dnia [...] kwietnia 2018 r. Burmistrz Miasta S. wskazał art. 93 ust. 1, 4, 5, art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016, poz. 2147). Natomiast skarżący we wniosku o zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. jako podstawę prawną wskazuje art. 98 ust. 1 u.g.n. Zgodnie z art. 93 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Sposób podziału nieruchomości powinien też zapewnić dostęp do drogi publicznej wszystkich projektowanych do wydzielenia działek. Warunek dostępu do drogi publicznej uważa się za spełniony, jeżeli następuje wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu, albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych. Natomiast przepis art. 98 u.g.n. dotyczy wyłącznie wydzielenia działek pod drogi publiczne i wprowadza istotne skutki dokonania podziału ewidencyjnego nieruchomości w postaci odebrania własności lub prawa użytkowania wieczystego do działek wydzielonych pod drogi publiczne lub ich poszerzenie z chwilą, gdy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Innymi słowy skutki prawne o których mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n. w postaci utraty własności lub prawa użytkowania wieczystego działek wydzielonych pod drogi publiczne nie są przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji zatwierdzającej, ale są następstwem tej decyzji i nie mają na nie wpływu ani dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty, ani organ orzekający o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. W związku z powyższym "nie można z art. 93 ust. 1 w zw. z art. 98 ust. 1 u.g.n. wprowadzać uprawnienia właściciela nieruchomości podlegającej podziałowi do żądania wyznaczenia na nieruchomości drogi publicznej (co miałoby skutkować jej przejęciem za odszkodowaniem przez jednostkę samorządu terytorialnego), jak też domniemywać jej istnienia w przypadku braku wyraźnych postanowień planu miejscowego w tym względzie." ( vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 października 2007 r. I OSK 1462/06). Należy przy tym wskazać, że strona skarżąca zasadność złożenia wniosku o zmianę decyzji podziałowej wywiodła ze sprawy w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania skarżącemu za działki, które zdaniem skarżącego stanowią drogę publiczną i przeszły na mocy decyzji na własność gminy. Odmowa przyznania odszkodowania została orzeczona decyzją Wojewody P. z dnia [...] stycznia 2021 r., od której to decyzji została wywiedziona skarga do WSA w Białymstoku. Wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2021 r. (sygn. akt II SA/Bk 173/21) WSA oddalił skargę wskazując, że o tym, czy doszło do wydzielenia działki pod drogę publiczną, rozstrzyga decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości. Wyrokiem z dnia 28 marca 2022 r. (sygn. akt I OSK 1204/21) NSA prawomocnie oddalił skargę kasacyjną w tej sprawie, podzielając ten pogląd. Zdaniem strony skarżącej, to dało podstawę do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego – na które NSA – wskazało w w/w wyroku. Sąd w całości podziela stanowisko zawarte w wyroku WSA o sygn. akt II SA/Bk 173/21 i przyjmuje je za własne u.g.n., w którym wskazano, że z dołączonej do wniosku o ustalenie odszkodowania decyzji podziałowej z [...] kwietnia 2018 r. wynika, że została ona wydana na podstawie art. 93 ust. 1, 4 i 5, art. 96 ust. 1 i art. 97 ust. 1 u.g.n. Nie ma zatem żadnych wątpliwości, że organ wydający decyzję nie orzekał o podziale w trybie art. 98 u.g.n. Sporne działki nie przeszły zatem z mocy prawa na własność jednostki samorządu terytorialnego, bowiem organ zatwierdzając podział uznał, że nie były one przeznaczone pod drogi publiczne w obowiązującym na dzień podziału planie miejscowym. Jednocześnie, organ zatwierdzający podział zastrzegł, iż "przy zbywaniu działek budowlanych należy zapewnić dostęp do drogi publicznej - służebność dojazdu". Ponadto w wyroku tym WSA stwierdził, że brak wyraźnego i jednoznacznego określenia w decyzji podziałowej, czy działki zostają wydzielone pod drogi publiczne nie może być "konwalidowany" poprzez analizę planu miejscowego w jakimkolwiek innym (odrębnym) postępowaniu. Decydujące znaczenie w ww. zakresie ma treść decyzji podziałowej, a w szczególności treść wskazanej w niej podstawy prawnej. WSA wyjaśnił również, że przy ocenie charakteru wydzielonej drogi nie może budzić wątpliwości widniejący w decyzji zapis, iż działki nr: [...], przeznaczone są pod układ komunikacyjny. Przy czym istotne jest zastrzeżenie, że "przy zbywaniu działek budowlanych należy zapewnić dostęp do drogi publicznej - służebność dojazdu". Podział nieruchomości należącej do skarżącego został zatem dokonany pod warunkiem ustanowienia na niej - w razie sprzedaży powstałych z podziału działek - służebności dojazdu (art. 99 u.g.n.). Nie można zatem twierdzić, że wydzielone działki pod układ komunikacyjny mają charakter drogi publicznej, jeśli w decyzji zatwierdzającej podział rozstrzygnięto o takiej formie dostępu działek do drogi publicznej, która polega na ustanowieniu służebności dojazdu. WSA przyznał rację organom, że skoro decyzja podziałowa z [...] kwietnia 2018 r. nie została wydana w trybie art. 98 u.g.n., ani nie poinformowano w niej o przejściu z mocy prawa własności tychże działek na własność gminy, to niemożliwe jest ustalenie odszkodowania na rzecz skarżącego jako właściciela działek powstałych w wyniku takiego podziału. Nie była też w tym celu konieczna analiza zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem decydujące znaczenie w ww. zakresie ma treść decyzji podziałowej, a w szczególności treść wskazanej w niej podstawy prawnej. Powyższe stanowisko w całości zostało podzielone przez NSA przy rozpoznaniu skargi kasacyjnej skarżącego (wyrok przytoczony wyżej) przy zaakcentowaniu, że to z decyzji podziałowej musi wynikać, że wydzielona działka gruntu została wydzielona pod drogę publiczną, a nie jedynie pod drogę jako ciąg komunikacyjny która nie ma charakteru publicznego (por. wyroki NSA z 20 maja 2014 I OSK 2681/12; 27 czerwca 2012 r. I OSK 986/11; M. Wolanin w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2015, s. 532, nb 1). Jednocześnie NSA wskazał również, że kwestie zgodności decyzji podziałowej z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogły być rozważane w toku ewentualnego postępowania odwoławczego, którego skarżący nie wszczął, ewentualnie w toku postępowania nadzwyczajnego (por. stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 28 maja 2021 r. I OSK 2861/20). Powyższe skutkowało złożeniem wniosku o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego w trybie art. 155 k.p.a. Przepis art. 155 k.p.a. formułuje jednak przesłanki, których spełnienie warunkuje możliwość zmiany decyzji ostatecznej. Dla możliwości zastosowania powyższego przepisu przede wszystkim znaczenie ma charakter wnioskowanego do uchylenia rozstrzygnięcia. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że nie każda decyzja może podlegać uchyleniu w opisanym wyżej trybie. Może on bowiem mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych o uznanie administracyjne. Przewidziany w art. 155 k.p.a. tryb wzruszenia decyzji ostatecznej nie ma zastosowania do decyzji związanych, przy wydawaniu których organ jest ściśle związany przepisami prawa i które jednoznacznie obligują go do takiego, a nie innego rozstrzygnięcia sprawy. Tryb ten służy jedynie do zmiany rozstrzygnięcia na inne, również możliwe do wydania w niezmienionych okolicznościach faktycznych i prawnych, co jest możliwe jedynie w przypadku decyzji uznaniowych. Nie może natomiast służyć zmianie rozstrzygnięcia na takie, które w wyniku związania organu bezwzględnie obowiązującą normą byłoby niedopuszczalne. Innymi słowy, uchylenie lub zmiana decyzji na mocy art. 155 k.p.a. może zajść jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidzi pewien "luz decyzyjny". Tylko w ramach tego "luzu decyzyjnego" wzgląd na ważny interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. W sytuacji zaś gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy, narzuca określone rozwiązanie, o stosowaniu art. 155 k.p.a. nie może być mowy (m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2050/20, wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2020 r., sygn. akt II GSK 408/18). Jeśli więc mamy do czynienia z decyzją związaną, która nie może zostać zmieniona lub uchylona w trybie art. 155 k.p.a., bezzasadne staje się badanie kryterium istnienia interesu społecznego lub słusznego interesu strony przemawiającego za uchyleniem decyzji. Powyższe okoliczności w zasadzie umknęły organom obu instancji i choć obie zaskarżone decyzje są prawidłowe, to argumentacja organów nie uwzględniała tego stanowiska. W niniejszej sprawie wnioskowano bowiem o zmianę ostatecznej decyzji, a w zasadzie zmianę uzasadnienia decyzji podziałowej wydanej w trybie art. 93 ust. 1, w wyniku której działki o nr: [...], powstałe w wyniku tego podziału, określono jako stanowiące "układ komunikacyjny", a zdaniem strony skarżącej pod drogi publicznej. Skarżący jednak nie dostrzegł, iż taka zmiana uzasadnienia decyzji podziałowej, byłaby niewystarczająca, bez zmiany wskazanej podstawy prawnej tej decyzji poprzez dodanie art. 98 ust. 1 u.g.n. To właśnie na tej podstawie można byłoby przyjąć, że wnioskowane nieruchomości przeszły na własność gminy, przy czym regulacja ta wskazuje, że decyzja podziałowa ma charakter związany. Podobnie jak decyzja podziałowa wydana na podstawie art. 93 ust. 3 u.g.n. Art. 98 ust. 1 u.g.n. stanowi, iż działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Ustawodawca nie pozostawił organowi administracji luzu decyzyjnego w tej kwestii, a więc organ - będąc związanym treścią powyższego przepisu - nie mógłby wydać odmiennego w treści rozstrzygnięcia. Podobnie art. 93 u.g.n., który stanowił podstawę przedmiotowej decyzji podziałowej wskazywał, że podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej, za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenie drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. W przedmiotowej sprawie, gdyby nie zastrzeżenie w decyzji z [...] kwietnia 2018 r. o konieczności ustanowienia służebności dojazdu, wnioskowany przez skarżącego podział byłby niedopuszczalny, co wynika wprost z regulacji art. 93 ust. 3 u.g.n. Powyższe znalazło odzwierciedlenie w treści aktów notarialnych zbywających przedmiotowe działki powstałe z podziału. Zmiana lub uchylenie decyzji związanej (w niniejszej sprawie - decyzji podziałowej wydanej na podstawie art. 93 ust. 1 u.g.n.) doprowadziłaby faktycznie do stanu sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym. Związany charakter decyzji podziałowej potwierdził WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 26 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Bk 496/09 (CBOSA), wyjaśniając, iż decyzja zatwierdzająca projekt podziału działki wydana na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami i ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dotycząca terenu objętego ramami tej decyzji, nie jest decyzją uznaniową. Podobne stanowisko co do decyzji podziałowej zajął WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 11 grudnia 2013 r. o sygn. akt IV SA/Po 768/13, CBOSA). Niezależnie od powyższego należy wskazać, że w niniejszym postępowaniu nie mogą być rozpatrywane zarzuty dotyczące merytorycznej treści decyzji podziałowej, w tym podnoszona przez skarżącego kwestia braku dostosowania terenu do miejscowego planu zagospodarowania. Przedmiotowe działki nie uzyskały przymiotu dróg publicznych, jakkolwiek ta okoliczność nie ma znaczenia w sprawie. Art. 1 w zw. z art. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2022, poz. 1693 ze zm.) określa, iż drogami publicznymi są te drogi, które zostały zaliczone na jej podstawie do jednej z kategorii, a mianowicie drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne. Wskazany podział dróg publicznych został przyjęty w art. 98 ust. 1 u.g.n. Cechą drogi publicznej jest możliwość korzystania z niej przez każdego, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami opisanymi w ustawie o drogach publicznych lub innych przepisach szczególnych. Musi ona nadto odpowiadać odpowiednim parametrom technicznym i stosownie do art. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. spełniać warunek formalny w postaci podjęcia przez właściwy organ samorządu uchwały o zaliczeniu jej do danej kategorii dróg. W przypadku drogi gminnej, zgodnie z art. 7 ustawy wymagane jest podjęcie uchwały przez radę gminy i zaliczeniu drogi o znaczeniu lokalnym do tej kategorii. W przedmiotowej sprawie taka uchwała nie została podjęta, co potwierdza, że wydzielone działki stanowią ciąg komunikacyjny, który w miejscowym planie został określny także jako ciąg pieszo – jezdny bądź rowerowy. Zarzuty w tym zakresie strona mogła podnieść odwołując się od decyzji, czego jednak nie uczyniła. Jak trafnie wskazał NSA w wyroku z dnia 9 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 770/21, postępowanie prowadzone w trybie art. 155 k.p.a. nie jest kolejną instancją administracyjną i nie może służyć weryfikacji ustaleń czy też prawidłowości wykładni i subsumcji zastosowanych przy wydaniu decyzji ostatecznej. Brak jest podstaw, aby w ramach postępowania prowadzonego w tym trybie dokonywać ponownej analizy merytorycznej sprawy, ponieważ w tym trybie nie prowadzi się od początku nowego postępowania dowodowego, co w zasadzie doprowadziłoby do wydania nowego rozstrzygnięcia. Postępowanie w trybie art. 155 k.p.a. zmierza bowiem do zmiany ostatecznej decyzji, nie zaś kontroli jej legalności. Natomiast trybem, który może służyć merytorycznej weryfikacji zgodności z prawem decyzji ostatecznej (aczkolwiek jedynie w kwestii rażącego naruszenia prawa) jest stwierdzenie nieważności decyzji, o czym mowa w art. 156 i nast. k.p.a. Niemniej jednak, rozpatrywana sprawa dotyczy wyłącznie możliwości zmiany czy uchylenia decyzji podziałowej, w trybie art. 155 k.p.a. i w tym zakresie rozstrzygnięcie organu obu instancji należy uznać za prawidłowe. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż organy prawidłowo odmówiły uchylenia przedmiotowej decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a., gdyż mogło to dotyczyć tylko decyzji uznaniowej, gdy organ nie był ściśle związany przepisami prawa, a do takich rozstrzygnięć decyzji zatwierdzającej podział w tak określonym stanie faktycznym nie było można zaliczyć. W tej sytuacji bezprzedmiotowe było analizowanie, czy za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, czy też wskazane regulacje Konstytucji, bowiem nawet gdyby ustalono, że ww. przesłanki mają miejsce, to zmiana lub uchylenie tej decyzji spowodowałoby wydanie decyzji niezgodnej z prawem. Należy również podzielić stanowisko organu I instancji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest w prowadzeniu postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz udziałem tych samych stron. Jak wynika z wywodów przedstawiających różnice pomiędzy regulacją przewidzianą w art. 93 ust. 1 a 98 ust. 1 u.g.n. - zmiana podstawy prawnej (mimo wnioskowanej zmiany uzasadnienia decyzji podziałowej) na żądaną przez skarżącego naruszałaby przepisy art. 155 k.p.a., z uwagi na zmianę stanu prawnego oraz faktycznego względem pierwotnej decyzji podziałowej. Właściciel nieruchomości podziałowej dokonał skutecznej sprzedaży 7 z 8 działek budowlanych przy zastrzeżeniu w aktach notarialnych dostępu do drogi publicznej poprzez ustanowienie służebności, na nieruchomościach wydzielonych pod układ komunikacyjny. Powyższe słusznie skutkowało uznaniem przez organ I instancji, że nie zachodzi tożsamość zarówno podmiotowa, jak i tożsamość przedmiotowa w stosunku do decyzji pierwotnej. Podsumowując należy wskazać, że przesłanki wyznaczone w art. 155 k.p.a. muszą wystąpić łącznie, aby organ mógł odstąpić od związania ogólną zasadą trwałości decyzji administracyjnej i dokonać weryfikacji w trybie nadzwyczajnym. Nie jest więc dopuszczalna weryfikacja decyzji tylko w oparciu o jedną przyjętą w art. 155 k.p.a, a mianowicie, gdy przemawia za tym słuszny interes strony (vide. wyroki NSA z 17.06.2005 r., OSK 1968/04 i z 24.05.2005 r. OSK 1792/04). W ocenie Sądu organy rozpoznające wniosek o zmianę decyzji nie naruszyły art. 155 k.p.a. jak i wskazanego w skardze przepisu art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n., a także przepisów Konstytucji. Wprawdzie organ II instancji w sposób lakoniczny i nieco niezrozumiały w pewnych akapitach (str. 2 akapit 8 uzasadnienia decyzji) przedstawił swoje stanowisko, jednakże należy uznać, że skoro podzielił wywody decyzji pierwszo instancyjnej, to w tym względzie przyjął je za własne, co znalazło potwierdzenie w odpowiedzi na skargę. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. Końcowo należy wyjaśnić, że skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a. na zgodny wniosek skarżącego i organu.