II SA/Bk 57/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska, sędzia WSA Małgorzata Roleder, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 kwietnia 2023 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. R. na niewykonanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 15 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SAB/Bk 7/19 1. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w H. grzywnę w kwocie 3000 (trzy tysiące) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. na rzecz skarżącego J. R. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Skargą z dnia [...] grudnia 2022r. J. R. zarzucił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Hajnówce niewykonanie wyroku z dnia 15 kwietnia 2019r. sygn. II SAB/Bk 7/19. Podał, że wyrok ten w punkcie pierwszym zobowiązywał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Hajnówce do załatwienia w trybie ustawy z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej w terminie 14 dni od doręczenia prawomocnego wyroku, wniosku skarżącego z [...] stycznia 2019r. W dalszych punktach wyroku sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzył organowi grzywnę w wysokości 1000 złotych. Skarżący podał, że wyrok WSA w Białymstoku został utrzymany w mocy przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 12 października 2022r. wydanym w sprawie o sygn. akt III OSK 1537/21. Wyrok powyższy został doręczony organowi przez NSA w dniu [...] grudnia 2022r. Taką informację uzyskał skarżący od pracownika Biura Informacji NSA. Do dnia złożenia skargi tj. [...] grudnia 2022r. organ nie wykonał prawomocnego wyroku. Skarżący nadmienił, że pismem z [...] grudnia 2022r. wezwał organ do wykonania prawomocnego wyroku. Skarżący podkreślił, że powinien był otrzymać informację publiczną w terminie 14 dni od dna złożenia wniosku. Tymczasem na pełną informację czeka już prawie 4 lata. Zaniechaniem organ narusza przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, przepisy konstytucji RP oraz art. 17 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podał, że żądanej informacji publicznej, do której udzielenia zobowiązał WSA w Białymstoku wyrokiem z 15 kwietnia 2019r. w sprawie II SAB/Bk 7/19, który stal się prawomocny 12 października 2022r. udzielił w terminie. Stosowna informacja publiczna została bowiem zamieszczona w treści odpowiedzi na skargę na niewykonanie wyroku, złożonej za pośrednictwem organu w dniu [...] grudnia 2022r. Organ podał, że termin do wykonania wyroku sądu administracyjnego określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia organowi akt administracyjnych a w sprawie niniejszej organ nie jest do tej pory w posiadaniu akt administracyjnych ani nie otrzymał od sądu administracyjnego I instancji odpisu prawomocnego orzeczenia. Organ nawiązał do treści art. 286 § 1 i 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz przytoczył fragment uzasadnienia wyroku Sądu Okręgowego – Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie o sygn. VII U 614/17, dotyczący liczenia biegu terminu do wydania na nowo interpretacji podatkowej. Pismem procesowym z [...] stycznia 2023r. skarżący J. R. w związku z doręczeniem mu odpowiedzi na skargę, w treści której została zamieszczona informacja publiczna, do udzielenia której zobowiązał organ sąd administracyjny, sprecyzował wnioski skargi jako żądanie wymierzenia organowi grzywny w kwocie [...] złotych oraz stwierdzenia, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszaniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje; Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym z uwagi na zawarty w skardze wniosek skarżącego o zastosowanie trybu uproszczonego i brak zgłoszonej przez organ w odpowiedzi na ten wniosek woli rozpoznania sprawy na rozprawie ( vide: art. 119 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) Skarga podlegała uwzględnieniu albowiem po stronie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Hajnówce miało miejsce niewykonanie prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 15 kwietnia 2019r. o sygn. II SAB/Bk 7/19. Stosownie do treści art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Zgodnie z art. 154 § 2 ustawy sąd, w przypadku, o którym mowa w § , może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ustawodawca sformułował zatem dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby sąd administracyjny mógł organowi administracji publicznej wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ musi pozostawać w bezczynności po wyroku uwzględniającym skargę na podstawie art. 149 P.p.s.a. tj. zobowiązującym organ do wydania w określonym terminie stosownego aktu lub dokonania czynności. Po drugie, strona przed wniesieniem skargi musi wystąpić do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku. W literaturze prawa i orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że środki przewidziane w art. 154 P.p.s.a mają na celu ukaranie organu oraz jego dyscyplinowanie, a w określonej sytuacji wydanie rozstrzygnięcia (o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku) za organ (por.: Dauter Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VII, WKP 2018). Celem skargi na niewykonanie prawomocnego wyroku sądu stwierdzającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przymuszenie organu do działania w sytuacji, gdy ignoruje on orzeczenie sądu i nie podejmuje czynności, do których został przez sąd zobowiązany. W konsekwencji, niewykonanie wyroku oznacza pozostawanie przez organ w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (vide: wyrok NSA z 30 maja 2001 r., sygn. akt II SA 2015/00, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA). Niewykonaniem wyroku jest również sytuacja, gdy rozstrzygnięcie organu – bez względu na jego treść i zakres poprzedzającego go postępowania – nie zostało wydane bądź nie podjęto innych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Niewykonanie wyroku, o jakim mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a., ma miejsce także wtedy, gdy organ wprawdzie wykonał wyrok, lecz z przekroczeniem wyznaczonego terminu. Stwierdzenie powyższej okoliczności następuje zaś zawsze według stanu na dzień wniesienia skargi (wyrok WSA w Łodzi z 24 maja 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 278/17, CBOSA). Bezspornym jest, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku prawomocnym wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SAB/Bk 7/19 zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Hajnówce do załatwienia w trybie ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej, wniosku skarżącego J. R. z dnia [...] stycznia 2019r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku. Jednocześnie sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku strony a bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Bezspornym także jest także to, że opisany wyżej wyrok sądu I instancji stal się prawomocny w dniu 12 października 2022r. tj. w dniu, w którym Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem wydanym w sprawie o sygn. akt III OSK 1537/21 oddalił skargę kasacyjną Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Hajnówce wywiedzioną od wyroku WSA w Białymstoku wydanego w sprawie o sygn. II SAB/Bk 7/19. Bezspornym także jest, że odpis wyroku NSA został doręczony pełnomocnikowi organu w dniu [...] grudnia 2022r. Powyższe wynika wprost ze zwrotnego potwierdzenia doręczenia odpisu wyroku NSA Kancelarii Radcy Prawnego B. G., reprezentującej organ w postępowaniu kasacyjnym i podpisanej pod skargą kasacyjną. Informację o takiej dacie doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku NSA a w konsekwencji prawomocnego od 12 października 2022r. wyroku WSA w Białymstoku, otrzymał z NSA skarżący J. R. Mając na uwadze treść sądowego zobowiązania organu do załatwienia wniosku strony o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od doręczenia prawomocnego wyroku, stwierdzić należy, że prawidłowego wykonania wyroku WSA w Białymstoku organ winien był dokonać do [...] grudnia 2022r. albowiem w tej dacie upływał okres 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku sądowego. Za opieszałość w przekazaniu organowi przez pełnomocnika organu korespondencji doręczonej pełnomocnikowi z NSA odpowiedzialność ponosi organ. Sąd zauważa, że początek biegu terminu 14 dni na udzielenie przez organ skarżącemu informacji publicznej został wprost określony w prawomocnym wyroku WSA w Białymstoku z 15 kwietnia 2019r. sygn. II SAB/Bk 7/19 jako dzień doręczenia odpisu prawomocnego wyroku a nie dzień doręczenia akt organowi. Modyfikacja sposobu liczenia początku biegu terminu na załatwienie sprawy związana była z faktem, że bezczynność organu dotyczyła braku działania w sprawie z zakresu dostępu do informacji publicznej, dla której nie ma potrzeby zakładania typowych dla jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego akt sprawy. Akta sprawy o dostęp do informacji publicznej tworzy bowiem wniosek strony oraz udzielona odpowiedź organu. Nigdy w tego typu sprawach brak akt administracyjnych nie może być przeszkodą w załatwieniu wniosku, czego potwierdzeniem jest okoliczność zamieszczenia w odpowiedzi na skargę na niewykonanie wyroku treści informacji publicznej wynikającej z wniosku strony z [...] stycznia 2019r. W konsekwencji należało przyjąć, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Hajnówce udzielił skarżącemu informacji publicznej, do której udzielenia został zobowiązany prawomocnym od 12 października 2022r.wyrokiem sądu, dopiero w dniu [...] stycznia 2023r.albowiem w tej dacie została skarżącemu doręczona odpowiedź na skargę na niewykonanie wyroku, w treści której zamieszczona została treść informacji publicznej. Bezczynność organu w wykonaniu wyroku sądu I instancji trwała zatem od [...] grudnia 2022r.tj.od upływu 14 dniowego terminu biegnącego od daty doręczenia pełnomocnikowi organu odpisu prawomocnego wyroku NSA do daty [...] stycznia 2023r. kiedy informacja publiczna doręczona została skarżącemu. Dlatego wniosek o wymierzenie organowi grzywny jest w pełni uzasadniony. W demokratycznym państwie prawnym nie może być bowiem tolerowane niewykonywanie wyroków sądów. Pogląd ten jest konsekwentnie wyrażany w orzecznictwie. W szczególności nie można zaakceptować, czy też usprawiedliwiać sytuacji, gdy wyroki sądów nie są respektowane przez organy władzy publicznej. Taka sytuacja prowadzi bowiem do podważania zaufania jednostek do tych organów, jak też szerzej do samej władzy publicznej. Świadczy też o braku poszanowania prawa przez organy, które same zobowiązane są do jego stosowania. Zgodnie z treścią art. 154 § 6 P.p.s.a. grzywnę za niewykonanie wyroku wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Ustalenie wysokości grzywny zależy od okoliczności konkretnej sprawy. Skład orzekający ocenił, że w realiach rozpoznawanej sprawy wystarczająco represyjną funkcję spełni grzywna w wysokości [...] złotych. Jest to kwota, która się mieści w granicach wymiaru określonego w art. 154 § 6 P.p.s.a. i jest adekwatna do wielkości przekroczenia terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez Sąd. Można odnieść wrażenie, że z załatwieniem wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej organ świadomie zwlekał do ostatniego momentu. Rozpoznając sprawę stosownie do treści art. 154 § 2 P.p.s.a., Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1792/16). Sąd uznał, że bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Hajnówce w wykonaniu wyroku WSA w Białymstoku o sygn. II SAB/Bk 7/19 z dnia 19 kwietnia 2019r., prawomocnego od 12 października 2022r. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Organ nie podjął działań dla wykonania wyroku mimo doręczenia pełnomocnikowi organu w dniu [...] grudnia 2022r., odpisu wyroku NSA oddalającego skargę kasacyjną organu od wyroku WSA w Białymstoku, w konsekwencji potwierdzającego prawomocność wyroku WSA w Białymstoku a także mimo wezwania skarżącego z [...] grudnia 2022r. do natychmiastowego wykonania wyroku. Uczynił to dopiero po złożeniu przez stronę w dniu [...] grudnia 2022r. skargi na niewykonanie wyroku i to z naruszeniem 14 –dniowego terminu , gdyż odpowiedź na skargę, w której została zamieszczona treść żądanej przez skarżącego informacji publicznej została sporządzona [...] stycznia 2023r. a doręczona została skarżącemu w dniu [...] stycznia 2023r. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku na podstawie art. 154 § 1 i § 2 zdanie drugie w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 i 210 § 2 P.p.s.a.