II SA/Gd 1/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor sądowy WSA Justyna Dudek - Sienkiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi F. C. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 29 października 2025 r. nr WOP.7722.204.2025.JS w przedmiocie zawieszenia postępowania egzekucyjnego w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.

II SA/Gd 1/26 UZASADNIENIE F. C. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia 23 września 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kartuzach (dalej jako: "PINB", "organ I instancji") nakazał F. C. (dalej jako: "strona", "zobowiązany", "skarżący") rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku garażowego z częścią gospodarczą o konstrukcji drewnianej i wymiarach zabudowy wynoszących 5,4 m x 3,98 m + 4,23 m x 3,98 m, usytuowanego na terenie działki nr [...] i [..] w miejscowości T., gmina S. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej jako: "PWINB", "organ odwoławczy") decyzją z dnia 26 kwietnia 2021 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, prawomocnym wyrokiem z dnia 15 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 393/21 oddalił skargę na powyższą decyzję. Upomnieniem z dnia 11 czerwca 2021 r. PINB w Kartuzach wezwał zobowiązanego do wykonania nałożonego obowiązku z zagrożeniem wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Pismem z dnia 14 lutego 2023 r. G. C. i F. C., powołując się na przesłankę określoną w art. 97 § 1 ust. 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2025 r., poz. 1691 ze zm.; dalej jako: "k.p.a.") złożyli wniosek o zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia przez Sąd Rejonowy w Kartuzach w sprawie o ustanowienie drogi koniecznej. W dniu 17 lutego 2025 r. PINB wszczął wobec zobowiązanego postępowanie egzekucyjne wystawiając tytuł wykonawczy, a także – postanowieniem z tego samego dnia – nałożył na zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia. Niezależnie od powyższego, postanowieniem z dnia 17 lutego 2025 r. organ I instancji odmówił zawieszenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego w celu przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia 23 września 2019 r. tj. rozbiórki ww. budynku garażowego z częścią gospodarczą, usytuowanego na działkach o numerach [..] i [...] w miejscowości T., gmina S. Po rozpoznaniu zażalenia od powyższego rozstrzygnięcia PWINB, postanowieniem z dnia 16 kwietnia 2025 r., uchylił postanowienie organu I instancji odmawiające zawieszenia postępowania egzekucyjnego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, nakazując wyjaśnienie, czy strony podtrzymują swój wniosek o zawieszenie postępowania z dnia 14 lutego 2023 r., w którym wskazały przesłankę określoną w art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a., czy też - wobec obecnie toczącego się postępowania egzekucyjnego - złożony wniosek należy traktować jako wniosek o zawieszenie tego postępowania na podstawie art. 56 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz. U. z 2025 r., poz. 132 ze zm.; dalej jako: "u.p.e.a."). W piśmie z dnia 7 sierpnia 2025 r., stanowiącym odpowiedź na pismo PINB w Kartuzach o sprecyzowanie podstawy prawnej złożonego wniosku o zawieszenie postępowania, strona wskazała, że złożony wniosek należy traktować jako wniosek o zawieszenie tego postępowania na podstawie art. 56 § 1 u.p.e.a. Organ I instancji, postanowieniem z dnia 19 sierpnia 2025 r., odmówił zawieszenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego w celu przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia 23 września 2019 r., tj. rozbiórki budynku garażowego z częścią gospodarczą o konstrukcji drewnianej o wymiarach 5,4 m x 3,98 m + 4,23 m x 3,98 m (łącznie 9,63 m x 3,98 m), usytuowanego na terenie działek nr [...] i [...] w miejscowości T., gmina S. W ocenie organu w przedmiotowej sprawie nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 56 § 1 pkt 1 u.p.e.a., które uzasadniałaby zawieszenie postępowania egzekucyjnego. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, po rozpoznaniu zażalenia, postanowieniem z dnia 29 października 2025 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Uzasadniając postanowienie organ odwoławczy wskazał, że podstawą zawieszenia postępowania egzekucyjnego mogą być jedynie przesłanki wymienione w przepisie art. 56 § 1 u.p.e.a. PWINB podzielił stanowisko organu I instancji, że żadna z wskazanych w tym przepisie przesłanek w przedmiotowym postępowaniu nie występuje. Zobowiązany zaskarżył postanowienie PWINB z dnia 9 maja 2025 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. W skardze zawarł wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia w trybie art. 61 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2026 r. poz. 143; dalej jako: "P.p.s.a."), a w przypadku jego nieuwzględnienia w trybie art. 61 § 3 P.p.s.a. Postanowieniem z dnia 30 czerwca 2025 r. PWINB odmówił wstrzymania wykonania postanowienia z dnia 9 maja 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, postanowieniem z dnia 2 września 2025 r. sygn. akt II SA/Gd 517/25, również odmówił wstrzymania wykonania postanowienia PWINB z dnia 9 maja 2025 r. oraz postanowienia organu I instancji z dnia 17 lutego 2025 r. W konsekwencji, w ocenie organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie nie zaistniała żadna przesłanka określona w art. 56 § 1 u.p.e.a., a w szczególności przesłanka wskazana w art. 56 § 1 pkt 1 u.p.e.a., na którą wielokrotnie powoływała się strona. Końcowo PWINB wskazał, że postępowanie egzekucyjne w niniejszej sprawie prowadzone jest z uwagi na niewykonanie obowiązku rozbiórki budynku garażowego wynikającego z prawomocnej decyzji organu I instancji z dnia 23 września 2019 r. Treść i zasadność wydania decyzji nie podlega ocenie na etapie postępowania egzekucyjnego. Organ odwoławczy nie podzielił także stanowiska strony, że "Zawisłość postępowania w sprawie INs 389/12 winna kreować wstrzymanie obowiązku rozbiórki oraz obowiązku realizacji grzywny (...), a finalnie kreować podstawę do zawieszenia postępowania w sprawie PINB.518.13.2021.2025.AL na podstawie art. 56 ust. 1 pkt 1 ustawy o egzekucji sądowej w administracji". PWINB ponownie wskazał, że niniejsze postępowanie prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i nie zaistniały w nim przesłanki wskazane w art. 56 § 1 tej ustawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika zawodowego, wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 56 ust. 1 pkt 1 u.p.e.a. w zw. z art. 48a i art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego przez uznanie, że w sprawie nie ziściły się przesłanki zawieszenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego w celu przymuszenia, a także uznanie, że wskazywana przez skarżącego kwestia związana z legalizacją spornego budynku garażowego nie stanowi przesłanki do zastosowania instytucji zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Dodatkowo zarzucił naruszenie art. 53a ust. 1 w zw. z art. 48a Prawa budowalnego w związku z art. 25 w związku z art. 32 a contrario ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw w związku z art. 56 ust. 1 pkt 1 u.p.e.a. poprzez niedokonanie przez PWINB kontroli materialnoprawnej prawidłowości rozstrzygnięcia zawartego w postanowieniu organu I instancji i uznanie, że nie zachodzi możliwość zalegalizowania posadowionego przez skarżącego budynku garażowego z częścią gospodarczą, a w konsekwencji uznanie, że nie zachodzi wskazywana przez stronę podstawa zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Zdaniem skarżącego zaskarżone postanowienie narusza także art. 18 pkt 2 u.p.e.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 56 ust. 1 pkt 1 u.p.e.a. w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych którym powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez uznanie, że nie zachodzi jakakolwiek relacja prawna pomiędzy postępowaniem INs 389/12 oraz niniejszym postępowaniem w kontekście ziszczenia się przesłanki wynikającej z art. 56 ust. 1 pkt 1 u.p.e.a. Końcowo zarzucił naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a. przez uznanie, że postanowienie wydane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w sprawie sygn. akt II SA/Gd 517/25 odmawiające wstrzymania wykonania postanowienia PWINB z dnia 9 maja 2025 r. stanowi bezsporną podstawę do uznania, że brak jest przesłanek do wstrzymania wykonania tego postanowienia. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i stanowisko, jak w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Jak stanowi art. 3 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2026 r., poz. 143; dalej jako: "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Na wstępnie należy zaznaczyć, że Sąd orzekał w trybie postępowania uproszczonego na posiedzeniu niejawnym (art. 119 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 120 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli – tak jak w rozpatrywanej sprawie - przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie. Po przeprowadzeniu tak rozumianej kontroli zaskarżonego postanowienia Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "PWINB") z dnia 29 października 2025 r., Sąd uznał, że orzeczenie to nie narusza przepisów prawa. Podstawą i celem podjętych działań egzekucyjnych w rozpoznawanej sprawie było wyegzekwowanie obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji PWINB z dnia 26 kwietnia 2021 r. utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kartuzach o rozbiórce samowolnie wybudowanego budynku. W toku postępowania egzekucyjnego G. C. i F. C. złożyli wniosek o jego zawieszenie do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia przez Sąd Rejonowy w Kartuzach w sprawie o ustanowienie drogi koniecznej. Rozstrzygnięcie w postępowaniu przed sądem cywilnym stanowić miało, zdaniem wnioskodawców, zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U z 2024 r., poz. 572 ze zm.; dalej jako: "k.p.a.") dla prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Tym samym, postępowanie egzekucyjne należało zawiesić. W ocenie Sądu stanowisko skarżącego o istnieniu podstawy do zawieszenia postępowania egzekucyjnego jest nietrafne. Instytucja zawieszenia postępowania egzekucyjnego polega na wstrzymaniu czynności egzekucyjnych na skutek przeszkód w jego prowadzeniu, a przesłanki jej zastosowania uregulowane są w art. 56 § 1 u.p.e.a. Zgodnie z jego brzmieniem postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu w całości lub w części: 1) w razie wstrzymania wykonania, odroczenia terminu wykonania obowiązku albo rozłożenia na raty spłat należności pieniężnej, 2) w razie śmierci zobowiązanego, jeżeli obowiązek nie jest ściśle związany z osobą zmarłego, 3) w razie utraty przez zobowiązanego zdolności do czynności prawnych i braku jego przedstawiciela ustawowego, 4) na żądanie wierzyciela, 5) w innych przypadkach przewidzianych w ustawach. Z przywołanego przepisu wynika, że chodzi w nim o przeszkody, które powstały w toku postępowania egzekucyjnego oraz co do, których istnieje prawdopodobieństwo ich usunięcia. Przyjąć też należy, że u.p.e.a. w sposób kompletny reguluje obligatoryjne przesłanki zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Wymienione przesłanki mają charakter obligatoryjny, co oznacza, że jeżeli wystąpi przynajmniej jedna z nich postępowanie egzekucyjne podlega zawieszeniu. Jednocześnie też żadne inne przyczyny nie mogą skutkować jego zawieszeniem. Nie ma też podstaw by przesłanki zawieszenia postępowania egzekucyjnego rekonstruować w oparciu o art. 97 czy art. 98 k.p.a. w zw. z art. 18 pkt 2 u.p.e.a. albowiem w tym właśnie przypadku przepisy u.p.e.a. stanowią inaczej, co wyklucza możliwość odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. W orzecznictwie sądowym za utrwalony uznaje się pogląd, zgodnie z którym zawieszenie postępowania egzekucyjnego nie zależy od uznania organu egzekucyjnego, lecz od ustalenia, czy wystąpiła obligatoryjna przyczyna zawieszenia tego postępowania przewidziana przez ustawodawcę w wyżej przytoczonym przepisie art. 56 § 1 u.p.e.a. Jeżeli zatem zachodzi którakolwiek ze wskazanych w powołanym przepisie przesłanek, to organ egzekucyjny ma obowiązek zawieszenia postępowania. Z drugiej zaś strony w razie nie wystąpienia żadnej z przyczyn zawieszenia postępowania egzekucyjnego, wymienionych w analizowanym przepisie, organ egzekucyjny nie może zawiesić postępowania (por. wyrok WSA w Gdańsku z 10 listopada 2020 r., II SA/Gd 670/20). W tożsamy sposób kwestia ta jest oceniana w literaturze przedmiotu. Art. 56 § 1 u.p.e.a. wymienia przyczyny zawieszenia postępowania egzekucyjnego, nie pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobody wyboru co do zawieszenia postępowania (por. wyrok NSA z 6 grudnia 1996 r., I SA/Lu 339/96; zob. też: R. Hauser, Z. Leoński "Postępowanie egzekucyjne w administracji - Komentarz 2003", Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2003, str. 140). Sama ocena, czy istniały podstawy do zawieszenia postępowania egzekucyjnego, powinna nastąpić według stanu rzeczy z chwili rozpatrywania przez organ egzekucyjny (por. wyrok NSA z 6 czerwca 1997 r., I SA/Gd 1526/96). W przedmiotowej sprawie skarżący powoływał się na zarzut naruszenia art. 56 § 1 u.p.e.a. w zw. z przepisami Prawa Budowlanego przez uznanie, że w sprawie nie ziściły się przesłanki od zastosowania instytucji zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Zarzut ten nie mógł być uznany za trafny, albowiem poprzez odrębne uregulowanie zawieszenia postępowania egzekucyjnego, ustawodawca zawęził możliwość zawieszenia tego postępowania w stosunku do standardowego postępowania administracyjnego, toczącego się w trybie k.p.a. Organy egzekucyjne nie mogły naruszyć wskazanego przepisu albowiem w żadnym miejscu nie odnosi się on do podstaw zawieszenia przewidzianych w k.p.a. Co więcej, wobec tego, że zawieszenie postępowania egzekucyjnego zostało uregulowane odrębnie i kompleksowo w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie budzi żadnych wątpliwości fakt, że nie ma możliwość analogicznego zastosowania art. 97 § 1 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z 5 października 2009 r., III SA/Wa 964/09, wyrok WSA w Krakowie z 6 października 2020 r., II SA/Kr 591/20; wyrok NSA z 25 maja 2023 r., II OSK 1900/20). Należy zatem przyjąć, że zobowiązany, wnosząc o zawieszenie postępowania egzekucyjnego, jest zobowiązany do wskazania jednej z okoliczności, o których mowa w art. 56 § 1 pkt 1 – 5 u.p.e.a. Okoliczności takiej skarżący ani jego pełnomocnik nie wykazali. Bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia pozostają podniesione w skardze kwestie dotyczące zaniechania oceny dopuszczalności legalizacji budynku. Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie pozostaje wyłącznie postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania egzekucyjnego, co oznacza, że Sąd nie ma możliwości kontrolowania innych rozstrzygnięć dotyczących nielegalnie posadowionego budynku. Należy też podkreślić, że kwestia legalności wydania nakazu rozbiórki została prawomocnie osądzona wobec czego kwestionowanie tej okoliczności na etapie postępowania egzekucyjnego jest bezcelowe. W tym stanie rzeczy Sąd uznając skargę za nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.