II SA/Gd 1025/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Asesor sądowy WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz Protokolant Specjalista Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2026 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 20 października 2025 r. nr SKO Gd/4332/24 w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę.

B. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w przedmiocie opłaty adiacenckiej w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z 20 października 2022 r. Burmistrz Gminy Żukowo zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytuł wzrostu wartości nieruchomości działki nr [...] o powierzchni 1,5261 położonej w P. na skutek dokonania jej podziału. W toku postępowania organ pozyskał operat szacunkowy sporządzony w dniu 11 listopada 2022 r. przez rzeczoznawcę majątkowego P.O., który wskazał wartość rynkową ww. nieruchomości przed podziałem wynoszącą 405 000 zł, zaś po podziale na działki nr [...] i [...] - wynoszącą 463 000 zł. Pismem z 14 listopada 2022 r. Burmistrz zawiadomił o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz zgłaszania wniosków i zastrzeżeń. W odpowiedzi, skarżący złożył wniosek o przesłanie mu odpisu operatu, jednocześnie wnosząc o podanie mu stawki opłaty adiacenckiej, wynikającej z uchwały. Pismem z 19 grudnia 2022 r. Burmistrz przekazał skarżącemu kserokopię operatu, wskazując jednocześnie na uchwałę nr XXII/232/2016 Rady Miejskiej w Żukowie z dnia 22 marca 2016 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. W dniu 20 stycznia 2023 r. wpłynęło pismo, w którym skarżący wyjaśnił, że ma szereg uwag do operatu, których nie może przedstawić z uwagi na nieczytelny protokół z oględzin nieruchomości z 15 października 2022 r. Decyzją z 23 stycznia 2023 r., w oparciu o sporządzony operat szacunkowy, Burmistrz ustalił skarżącemu wysokość opłaty adiacenckiej w kwocie 11 600 zł z tytuł wzrostu wartości nieruchomości działki nr [...] o powierzchni 1,5261 położonej w P. Składając odwołanie, skarżący podniósł, że pozbawiono go udziału w postępowaniu i możliwości składania wyjaśnień i wniosków. Decyzją z 14 marca 2024 r. Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji wskazując, że sporządzony w sprawie operat nie spełnia wymogów stawianych temu dowodowi. W toku ponownego postępowania przed organem pierwszej instancji, sporządzony został przez rzeczoznawcę majątkowego P. O. ponownie operat szacunkowy – z 17 kwietnia 2024 r., w którym wartość rynkową ww. nieruchomości przed podziałem oszacowano ponownie na 405 000 zł, zaś po podziale na działki nr [...] i [...] na 463 000 zł. Biegły rzeczoznawca jednocześnie uwzględnił w operacie uwagi, wynikające z uzasadnienie decyzji organu odwoławczego odnośnie do opisu przeznaczenia nieruchomości. Pismem z 6 maja 2024 r. Burmistrz ponownie zawiadomił skarżącego o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz zgłaszania wniosków i zastrzeżeń. Pismem z 17 maja 2024 r. Burmistrz przekazał natomiast skarżącemu kserokopię operatu szacunkowego. Decyzją z 23 stycznia 2023 r., w oparciu o sporządzony operat szacunkowy z 17 kwietnia 2024 r., Burmistrz ustalił skarżącemu wysokość opłaty adiacenckiej w kwocie 11 600 zł z tytuł wzrostu wartości nieruchomości działki nr [...] o powierzchni 1,5261 położonej w P. Organ pierwszej instancji uznał sporządzony operat za poprawny pod względem formalnym i zgodny z obowiązującymi przepisami. W ocenie Burmistrza, wnioski wynikające z operatu są logiczne i jednoznacznie potwierdzają okoliczność wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału. W operacie szczegółowo zbadano przy tym stan prawny nieruchomości, dokonano jej opisu, wskazano i uzasadniono sposób i metodę wyceny. Dokonano także prawidłowej analizy i charakterystyki rynku nieruchomości. Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, Kolegium decyzją z 20 października 2025 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, wskazując, że sporządzony na potrzeby postępowania operat spełnia wymogi stawiane temu dowodowi, niezasadne są natomiast zarzuty odwołującego się. Kolegium pozytywnie oceniło operat, uznając, że jego treść nie budzi zastrzeżeń pod względem merytorycznym i formalnym. W skardze na tak wydaną decyzję podniesiono, że operat szacunkowy został sporządzony przez tego samego rzeczoznawcę, który nie odniósł się do wskazanych uwag, które w ocenie skarżącego miały istotne znaczenie w sprawie, tj. wyjaśnienie prawidłowości sporządzonego operatu, stanowiącego podstawę do naliczenia opłaty. Zdaniem skarżącego wyjaśnienie uwag pod adresem rzeczoznawcy powinno nastąpić z udziałem skarżącego. Pominięcie go w tym zakresie skarżący uznał za naruszenie przepisów postępowania i pozbawienie go prawa do uczestnictwa w postępowaniu dotyczącym naliczenia opłaty adiacenckiej. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Kolegium z 20 października 2025 r. dotyczącej ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału, Sąd doszedł do przekonania, że decyzja ta odpowiada prawu, a podniesione w skardze zarzuty nie zdołały podważyć tej oceny. Jak wskazano, kontrolowana decyzja została wydana w przedmiocie opłaty adiacenckiej, zaś podstawą rozstrzygnięć organów był art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz.U. z 2026 r., poz. 399), dalej: "u.g.n.", zgodnie z którym, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Co istotne, stosownie do art. 146 ust. 1a u.g.n. ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Przy tym, zgodnie z art. 98a ust. 1b ww. ustawy, wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie uprawnione było przystąpienie przez organ do procedowania w sprawie opłaty adiacenckiej, której ustalenie zależało od wykazania, że doszło do wzrostu wartości nieruchomości w następstwie podziału. Jak wynika z akt sprawy, decyzją Burmistrza Gminy Żukowo z 16 stycznia 2020 r. został dokonany podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w obrębie P., w wyniku czego powstały działki gruntu o numerach [...] i [...] i decyzja ta jest ostateczna od 6 lutego 2020 r. Ponadto, w tej dacie obowiązywała uchwała nr XXII/232/2016 Rady Miejskiej w Żukowie z 22 marca 2016 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału (Dz. Urz. Woj. Pomor. z 2016 r., poz. 1559 z dnia 2016.04.22) ustalająca stawkę procentową opłaty adiacenckiej w wysokości 20% różnicy wartości nieruchomości po i przed dokonaniem podziału. Nie ulega też wątpliwości, że nie upłynął okres 3 lat od kiedy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, gdyż postępowanie w sprawie ustalenia tej opłaty organ wszczął pismem z 20 października 2022 r. (k. 2 akt organu I instancji). W przedmiocie wykazania przesłanki wzrostu wartości nieruchomości wskutek podziału konieczne było sporządzenie przez biegłego rzeczoznawcę operatu szacunkowego ustalającego, czy do takiego wzrostu doszło. Z przytoczonych przepisów wynika bowiem, że operat szacunkowy to jedyny dopuszczony przez prawo dowód, określający wartość nieruchomości w postępowaniu zmierzającym do ustalenia opłaty adiacenckiej. Zgodnie z art. 7, art. 150 ust. 5 oraz art. 154 ust. 1 u.g.n., określenia wartości nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi, którzy wybierają właściwe podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Opinię o wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.). Szczegółowe zasady wyceny nieruchomości przeznaczonych dla różnych celów jako przedmiotu różnych praw oraz w zależności od rodzaju nieruchomości i jej przeznaczenia, w tym również rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości oraz sposoby określania ich wartości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny, a także sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego, reguluje w tej sprawie rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1832 ze zm.), dalej: "rozporządzenie w sprawie wyceny". W odniesieniu do operatów dotyczących ustalenia wartości nieruchomości dla celów opłaty adiacenckiej wyceny dokonuje się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, a nie według cen z daty wyceny. Wobec tego należy uznać, że art. 98a ust. 1b u.g.n. zdanie pierwsze stanowi w tym zakresie lex specialis w stosunku do art. 151 ust. 1 u.g.n. Zarzuty skargi w sposób bardzo ogólny wskazują na brak rzetelności i prawidłowości wykonania operatu szacunkowego, nie zawierając jednak konkretnych zastrzeżeń w tym zakresie. Skarżący kwestionuje możliwość sporządzenia operatu ponownie przez tego samego biegłego w sprawie, w której sporządzony przez niego operat został wcześniej zakwestionowany przez organ odwoławczy i wymagał wyjaśnień. W tej ostatniej kwestii skarżący nie ma racji. Fakt sporządzenia operatu, będącego w istocie opinią biegłego, który wymagał wyjaśnień, uzupełnień, czy nawet rodził konieczność sporządzenia nowego – nie stanowi okoliczności uzasadniającej wyłączenie rzeczoznawcy (biegłego) ze sprawy. Przesłanki takiego wyłączenia wynikają bowiem z art. 84 § 2 k.p.a., który odsyła do art. 24 k.p.a. Ten ostatni zaś przepis stanowi, że pracownik organu administracji publicznej oraz biegły (z mocy art. 84 § 2 k.p.a.) podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie: 1) w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki; 2) swego małżonka oraz krewnych i powinowatych do drugiego stopnia; 3) osoby związanej z nim z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli; 4) w której był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron, albo w której przedstawicielem strony jest jedna z osób wymienionych w pkt 2 i 3; 5) w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji; 6) z powodu której wszczęto przeciw niemu dochodzenie służbowe, postępowanie dyscyplinarne lub karne; 7) w której jedną ze stron jest osoba pozostająca wobec niego w stosunku nadrzędności służbowej. Wskazana przez skarżącego okoliczność nie wpisuje się w żadną z ww. przesłanek, a tym samym nie stanowi podstawy do wyłączenia biegłego i pozbawienia go możliwości sporządzenia operatu szacunkowego. Dokonując natomiast oceny zawartego w aktach operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego P. O. 17 kwietnia 2024 r. należy stwierdzić, że został on opracowany przez podmiot dysponujący niezbędnymi kwalifikacjami i podpisany przez rzeczoznawcę majątkowego w sposób odpowiadający wymogom § 81 ust. 1 rozporządzenia. Zakres treściowy tego operatu odpowiada wymogom wynikającym z przepisów tego aktu. Opracowanie to zawiera elementy treściowe określone w § 79 rozporządzenia w sprawie wyceny i sporządzone zostało w sposób uwzględniający przepisy tego rozporządzenia, dotyczące sposobu sporządzania, formy i treści operatu szacunkowego oraz sposobu potwierdzania jego aktualności (§ 78 – 84 rozporządzenia w sprawie wyceny). Opinia biegłego nie budzi zatem wątpliwości na płaszczyźnie formalnej. Skarżący zarzuca, że został pozbawiony udziału w postępowaniu rzeczoznawcy związanym z wyjaśnieniem uwag organu odwoławczego (z decyzji z 14 marca 2024 r.) dotyczących sporządzonego wcześniej w sprawie operatu szacunkowego z 11 listopada 2022 r., które Kolegium uznało za budzące wątpliwości w kwestii prawidłowego ustalenia przeznaczenia nieruchomości przed i po podziale oraz wyjaśnienia przyjętej metody szacowania nieruchomości (porównywania parami). W kwestii przeznaczenia nieruchomości biegły w operacie z 11 listopada 2022 r. odwołał się do postanowień studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które jednostkę obszarową, w której znajduje się nieruchomość skarżącego kwalifikuje jako "strefę tożsamości" oraz "obszary rozwoju rolnictwa w oparciu o walory agroprzyrodnicze", przyjmując ostatecznie przeznaczenie ww. działki przed i po podziale – jako działkę o przeznaczeniu mieszkaniowym. W ocenie Kolegium, przyjęte przez biegłego ustalenia wymagały wyjaśnienia, bez którego uznać je należało za pozostające w pewnej sprzeczności. Był to też główny powód uchylenia decyzji wydanej przez organ I instancji. W ponownie sporządzonym operacie szacunkowym rzeczoznawca w punkcie 5.3. pt. Określenie przeznaczenia nieruchomości (s. 7-8) wyjaśnia swoje ustalenia. Wskazuje, że według stanu nieruchomości z 16 stycznia 2020 r. i 6 lutego 2020 r. obowiązywało studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (uchwała XI/151/2019 Rady Miejskiej Żukowo z 27 sierpnia 2029 r.), nieruchomość skarżącego znajduje się w strefie tożsamości, na obszarze oznaczonym jako "obszary rozwoju rolnictwa w oparciu o walory agroprzyrodnicze". W uchwale dotyczącej studium (s. 130-132) na terenie tym dopuszcza się tereny mieszkalne i usługowe z powierzchnią działki od 800 m2 do 2000 m2 oraz powierzchnią zabudowy do 20 % powierzchni działki. Zarówno w części opisowej jaki i analitycznej na wskazanym terenie dopuszczono zabudowę mieszkaniowo – usługową. Biegły wskazał ponadto, że mając na uwadze istniejącą infrastrukturę techniczną, rodzaj i gęstość lokalnej zabudowy (według stanu z 2020 r.) teren ten w ujęciu art. 154 ust. 3 u.g.n., tj. faktycznego sposobu użytkowania, również zostałby przez biegłego potraktowany jako teren pod zabudowę mieszkaniową. Biegły również w sporządzonej opinii wyjaśnił wybór podejścia i przyjętą metodę szacowania (podejście porównawcze metoda porównywania parami (s. 11 – 13 operatu) wskazując, że na lokalnym rynku w analizowanym okresie wystąpiło kilka transakcji sprzedaży nieruchomości, które spełniają warunkiem podobieństwa i ten fakt uzasadnia przyjętą metodę porównywania parami). W zaskarżonej decyzji Kolegium, oceniając ponownie sporządzony operat uznało, że spełnia on wymogi formalne, nie budzi obecnie wątpliwości i stanowi wiarygodną podstawę faktyczną decyzji ustalającej opłatę adiacencką. Sąd podziela to stanowisko, akceptując przyjętą w tym zakresie ocenę. Jak wskazano powyżej, skarżący nie formułuje jasnych zarzutów pod adresem operatu i jego ustaleń, kwestionując go co do samej zasady. Jedynie zatem na marginesie wyjaśnić należy, że merytorycznej weryfikacji operatu służy wyłącznie tryb określony w art. 157 ust. 1 u.g.n. Przy czym, jeżeli organ administracji nie poweźmie wątpliwości co do jego prawidłowości, w takiej sytuacji inicjatywa wystąpienia do organizacji rzeczoznawców należy do strony. W orzecznictwie podkreśla się, że o potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n., decyduje nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości co do prawidłowości jego sporządzenia. Przepis ten nie zawiera jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych co do tego, kto ma wystąpić o ocenę operatu szacunkowego (zob. m.in. wyrok NSA z 5 grudnia 2024 r., sygn. akt I OSK 1908/21, CBOSA). Skoro więc w niniejszej sprawie organy uznały, że operat szacunkowy nie zawiera uchybień i może on stanowić podstawę dokonania ustaleń w zakresie wysokości opłaty adiacenckiej, to inicjatywa wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych leżała po stronie skarżącej. O taką weryfikację jednak nie wystąpiła. Dokonana przez Sąd analiza operatu szacunkowego sporządzonego w tej sprawie pozwoliła na stwierdzenie, że dokument ten opiera się na prawidłowo zebranych danych dotyczących szacowanej nieruchomości i właściwym doborze nieruchomości podobnych. Ustalenie wartości nieruchomości po podziale przyjęto prawidłowo jako sumę wartości rynkowej działek wydzielonych w podziale. W konsekwencji określenie ww. wartości nastąpiło z zachowaniem dyspozycji art. 98a ust. 1b u.g.n. Tak sporządzony operat jest w pełni wiarygodnym dowodem, pozwalającym na ustalenie wzrostu wartości nieruchomości. Przedłożona opinia jako jeden ze środków dowodowych służących organowi w załatwieniu sprawy, podlegała - w myśl art. 80 k.p.a. - swobodnej ocenie dokonywanej przez organy i takiej jego oceny organy dokonały. Mając to wszystko na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że wydane w sprawie decyzje odpowiadają prawu. W szczególności organy pozyskały kluczowy dowód w sprawie opłaty adiacenckiej, jakim jest operat szacunkowy i poddały go należytej ocenie, która nie dała podstaw do podważenia wartości dowodowej tego operatu. Ustalona przez biegłego wartość nieruchomości podlegającej podziałowi mogła więc stanowić podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej, zgodnie z ustaloną przez Radę stawką tej opłaty. Prawidłowości operatu oraz działań procesowych organów nie zdołały natomiast podważyć zarzuty skargi, co wynika z powyższych rozważań Sądu. Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2026 r., poz. 143), oddalił skargę, uznając ją za bezzasadną.