II SA/Gd 117/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi L. K. i T. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie wszczęcia uproszczonego postępowania w sprawie legalizacji obiektu budowlanego oddala skargę.

Skarga T. K. i L. K. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 grudnia 2021 r., nr WOP.7722.158.2021.MN., w przedmiocie wszczęcia uproszczonego postępowania w sprawie legalizacji obiektu budowlanego została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Pismem z dnia 6 września 2021 r. skarżący wystąpili do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku z wnioskiem o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego w zakresie dobudowanej części budynku przy ul. L. w Gdańsku. Postanowieniem z dnia 14 września 2021 r., nr PINB.7141.124.2021, organ odmówił wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego w zakresie dobudowanej części budynku. W uzasadnieniu organ wskazał, że 26 kwietnia 2000 r. wydał decyzję, którą nakazał skarżącemu rozbiórkę pomieszczeń dobudowanych do budynku mieszkalnego przy ul. L. w Gdańsku. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 26 czerwca 2000 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, nie znajdując podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany. W tej sytuacji organ uwzględnił zatem, że art. 32 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane i niektórych innych ustaw stanowi, że nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49f ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, w stosunku do obiektów budowlanych, do których wydano przed dniem w życie niniejszej ustawy decyzję o nakazie rozbiórki. Na powyższe postanowienie skarżący wnieśli zażalenie, podnosząc, że stanowiący podstawę prawną wydanego postanowienia art. 32 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane i niektórych innych ustaw jest niezgodny z art. 32 ust. 1 i 2 w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej, ustanawiającym zasadę równości wobec prawa oraz zasadę sprawiedliwości. Zdaniem skarżących, przepis art. 32 w nieuzasadniony i nierówny sposób różnicuje sytuację prawną osób, które bez wymaganego pozwolenia na budowę rozpoczęły i zakończyły przed 19 września 2020 r. budowę podlegających rozbiórce obiektów budowlanych. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżonym postanowieniem z dnia 21 grudnia 2021 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji, uznając zasadność zastosowania w sprawie przepisu art. 32 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane i niektórych innych ustaw. W złożonej na to postanowienie skardze skarżący zarzucili naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 32 ust. 1 i 2 w zw. z art. 2 Konstytucji RP, polegające na wydaniu niezgodnego z tymi przepisami zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 32 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane i niektórych innych ustaw. Skarżący wnieśli o: pominięcie przez Sąd niekonstytucyjnego przepisu art. 32 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane i niektórych innych ustaw, ewentualnie o wystąpienie przez Sąd do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności tego przepisu z Konstytucją, uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., sądowa kontrola legalności polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, w tym postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu faktycznego i prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga danej sprawy administracyjnej a ocenia jedynie, czy postępowanie przed organami przeprowadzono prawidłowo i czy wydany akt pozostaje w zgodzie z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jego podejmowania. Analiza okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy doprowadziła Sąd do wniosku, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do oceny, czy organy prawidłowo, na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2021 r., poz. 735 ze zm.) - zwanej dalej k.p.a., odmówiły wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego w trybie i na zasadach wynikających z ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w brzmieniu uwzględniającym nowelizację dokonaną ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471 ze zm.), która weszła w życie w dniu 19 września 2020 r. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Postanowienie jest zaskarżalne zażaleniem (art. 61a § 2 k.p.a.). Przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego mogą mieć charakter podmiotowy, dotyczący układu podmiotowego konkretnego postępowania, jak i przedmiotowy, dotyczący samego przedmiotu postępowania administracyjnego. Skarżący wnioskiem z dnia 6 września 2021 r. domagali się wszczęcia postępowania legalizacyjnego dotyczącego dobudowanej części budynku, w sytuacji gdy w obrocie prawnym pozostaje decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 kwietnia 2000 r., nakazująca skarżącemu rozbiórkę wskazanej części budynku. Decyzja ta jest ostateczna i prawomocna. Funkcjonowanie tej decyzji w obrocie prawnym oznacza, że sprawa przedmiotowej samowoli budowlanej została ostatecznie rozstrzygnięta decyzją o rozbiórce, co stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania legalizacyjnego, co trafnie stwierdziły organy obu instancji. W związku z wejściem w życie w dniu 19 września 2020 r. ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471 ze zm.) do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane wprowadzono uproszczone postępowanie legalizacyjne uregulowane w art. 49f. I tak, zgodnie z treścią art. 49f ust. 1 Prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia - jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, organ nadzoru budowlanego wszczyna uproszczone postępowanie legalizacyjne. Stosownie przy tym do treści art. 49f ust. 2 Prawa budowlanego w przypadku obiektów budowlanych, o których mowa w art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego, to jest obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie Prawa budowlanego lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne, uproszczone postępowanie legalizacyjne, o którym mowa w ust. 1, prowadzi się na żądanie właściciela lub zarządcy tego obiektu budowlanego. Ponadto, z art. 49f ust. 5 Prawa budowlanego wynika, że nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w ust. 1, jeżeli termin, o którym mowa w ust. 1, upłynął po dniu wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy, o którym mowa w art. 48 ust. 1. Zgodnie natomiast z treścią art. 32 ustawy nowelizującej z dnia 13 lutego 2020 r. nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w przywołanym wyżej art. 49f ust. 1 ustawy – Prawo budowlane w stosunku do obiektów budowlanych, do których wydano przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, tj. 19 września 2020 r. decyzję o nakazie rozbiórki. Przepis ten jest kluczowy dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W okolicznościach niniejszej sprawy nie ulega wątpliwości, że rozbiórkę części obiektu budowlanego, której dotyczył wniosek skarżących, orzeczono ostateczną i prawomocną decyzją z dnia 26 kwietnia 2000 r., czyli niewątpliwie przed wejściem w życie ustawy nowelizującej. W konsekwencji, wobec niebudzącego wątpliwości brzmienia art. 32 ustawy nowelizującej, w niniejszej sprawie nie ma prawnej możliwości wszczęcia i prowadzenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego w trybie art. 49f ust. 1 Prawa budowlanego. Z uwagi na powyższe, Sąd stwierdził, że organy obu instancji prawidłowo uznały, że brak jest przesłanek do wszczęcia postępowania i właściwie zastosowały przepis art. 61a § 1 k.p.a. Sąd nie znalazł podstaw do uwzględniania wniosku skarżących o wystąpienie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego. Zgodnie z treścią art. 193 Konstytucji RP każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Przesłanką przedstawienia Trybunałowi pytania prawnego jest wystąpienie wątpliwości co do zgodności z Konstytucją przepisu stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia w sprawie. Zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie, ugruntowany jest pogląd, że możliwość wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego jest uprawnieniem sądu. Przepis art. 193 Konstytucji nie nakłada obowiązku wystąpienia z pytaniem każdorazowo, gdy domaga się tego strona, lecz wyłącznie uprawnia do jego skierowania, jeżeli wątpliwości co do konstytucyjności przepisu poweźmie sąd rozpoznający sprawę. Sąd administracyjny - rozpoznając sprawę - tylko po powzięciu zasadniczych wątpliwości może uznać za zasadne przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego od odpowiedzi, na które zależy rozstrzygnięcie sprawy - przy czym chodzi tu o uzasadnione wątpliwości sądu a nie skarżącego. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie takie wątpliwości nie zachodzą. Regulacja art. 32 ustawy nowelizującej, wbrew twierdzeniom skarżących, nie wykazuje bowiem cech dyskryminujących właścicieli nieruchomości objętych nakazem rozbiórki orzeczonym przed wejściem w życie ustawy nowelizującej. Wskazać należy, że przed 19 września 2020 r. obowiązywały również przepisy umożliwiające legalizację samowoli budowlanej. Były to przepisy art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. a także przepisy art. 37 i art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., stosowanego na podstawie art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Te ostatnie zostały zastosowane do przedmiotowej samowoli budowlanej, lecz nie zakończyły się legalizacją a ostateczną decyzją o rozbiórce. Z tych samych przyczyn Sąd nie znalazł podstaw do pominięcia przepisu art. 32 ustawy nowelizującej. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym m.in., jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie.