II SA/Gd 137/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Justyna Dudek – Sienkiewicz (sprawozdawca) Sędzia WSA Darusz Kurkiewicz Protokolant Specjalista Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2026 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi S. K. i D. K. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 27 listopada 2025 r., nr WI-I.7840.1.80.2025.IG w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.

S. K. oraz D. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody Pomorskiego z 12 maja 2025 r. nr Wl-1.7840.1.80.2025.IG utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdańska, w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i udzielenia pozwolenia na budowę. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 4 czerwca 2024 r. do Prezydenta Miasta Gdańska (dalej jako: "organ I instancji") wpłynął wniosek D. K. i S. K. (dalej jako: "skarżący" lub "inwestorzy") o udzielenie pozwolenia na budowę drogi dojazdowej do budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce nr [...] w G. Jako działki inwestycyjne skarżący wskazali działki nr [...] i [...] obręb [...]. Do wniosku inwestorzy załączyli oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania działką nr [..] na cele budowlane oraz opracowanie projektowe zatytułowane "Projekt techniczny Utwardzenie pasa dojazdowego do działki nr [...] obr. Z. w G.". Pismem z dnia 21 czerwca 2024 r. organ I instancji wezwał inwestorów do uzupełnienia braków formalnych wniosku, m.in. poprzez dostarczenie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla wszystkich działek ewidencyjnych objętych zamierzeniem budowlanym. W odpowiedzi skarżący przy piśmie z dnia 2 lipca 2024 r. przedłożyli oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla działek oznaczonych ewidencyjnie numerami: [...]-[...] obręb Z. W piśmie tym inwestorzy wyjaśnili ponadto, że wobec działek [...], [...] przysługuje im służebność drogi koniecznej. Pismem z dnia 17 lipca 2025 r. organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i składania uwag. Postanowieniem z dnia 31 lipca 2024 r. organ I instancji zobowiązał inwestorów do usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie poprzez przedłożenie 3 egzemplarzy projektu zagospodarowania działki lub terenu wraz opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, których obowiązek wynika z przepisów odrębnych - zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane. Projekt zagospodarowania terenu uwzględniać miał szczegółowy opis dotyczący wszelkich umocnień brzegu potoku znajdującego się na działce nr [...]. Ponadto organ zobowiązał inwestorów, aby zaprojektowana przez nich droga dojazdowa uwzględniała wytyczne § 14 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W piśmie z 31 grudnia 2024 r. strona postępowania J. D., współwłaścicielka działki nr [...] stwierdziła, że D. K. i S. K. posiadają swobodny dojazd do własnej posesji poprzez pas terenu prowadzący przez działkę należącą do niej i jej męża, tj. działkę nr [...], na której zaplanowana została budowa drogi dojazdowej. Obecnie ten pas terenu utwardzony jest płytami drogowymi. J. D. wraz z mężem aktualnie zabiegają o usunięcie tych płyt i wyłożenie dojazdu kruszywem, gdyż jak tłumaczą, w obecnym stanie na dojeździe tworzą się ogromne kałuże, jako że płyty drogowe nie przepuszczają wód opadowych. Strona stwierdziła również, że Państwo K. złożyli wniosek o pozwolenie na budowę nie informując jej o tym, mimo że roboty mają mieć miejsce na należącej do niej nieruchomości oraz że ona nie chce dodatkowych prac na jej działce. Zauważyła również, że Starosta zobowiązał inwestorów do dokonania zmiany projektu drogi, tak, aby jezdnia miała szerokość 4,5 m, podczas gdy służebność przejazdu dla działki nr [...] ustanowiona na działce nr [...] ogranicza się do pasa terenu o szerokości 4,0 m. Inwestorzy nie posiadają zgody właścicieli działki nr [...] na poszerzenie dojazdu poza istniejącą służebność, nie posiadają też zgody na wykonanie dodatkowych szczelnych utwardzeń na dojeździe, z którego korzystają w ramach służebności. Prezydent Miasta Gdańska pismem z dnia 31 stycznia 2025 r. poinformował J. D., że inwestorzy wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę złożyli oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla działki nr [...]. J. D. w pismach z dnia 21 lutego 2025 r., z dnia 3 marca 2025 r. oraz z dnia 4 kwietnia 2025 r. stwierdziła, że D. K. i S. K. oświadczyli nieprawdę składając oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane. Inwestorzy mają zapewnioną notarialnie jedynie służebność gruntową do nieograniczonego w czasie przechodu, przejazdu i przesyłu mediów w pasie o szerokości 4,0 m wzdłuż granicy przy potoku S. Dlatego też J. D. zwróciła się o zakończenie postępowania w sprawie udzielenia inwestorom pozwolenia na budowę drogi. Pismem z 8 kwietnia 2025 r. organ I instancji wezwał inwestorów do usunięcia braków we wniosku, poprzez złożenie wyjaśnień w zakresie złożonego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i przedstawienia dokumentów potwierdzających posiadanie przez inwestorów tytułu prawnego do dysponowania działkami nr [...] i [...] obr. [...], wynikającego z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Organ wyjaśnił, że jedna ze stron zakwestionowała prawo inwestorów do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz pouczył, że nieusunięcie braków w terminie 7 dni od otrzymania wezwania będzie skutkowało wydaniem decyzji odmownej. W odpowiedzi inwestorzy przy piśmie z dnia 15 kwietnia 2025 r. przedłożyli kopię aktu notarialnego rep. Nr [...] z dnia 19 maja 2021 r., którym ustanowiona została służebność gruntowa na działkach nr [...]-[..] na rzecz właścicieli działki nr [...]. Decyzją z 12 maja 2025 r. nr WUiA-V.6740.577-8.2024.WK/AC.230915 Prezydent Miasta Gdańska odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i udzielenia D. K. i S. K. pozwolenia na budowę, drogi dojazdowej (utwardzenie drogi) do budynku jednorodzinnego (zlokalizowanego na dz. nr [...] obr. [...]) na dz. nr [...],[...] obr. [...] w G. W uzasadnieniu organ wskazał, że pas terenu, na którym ustanowiono służebność został przeznaczony jedynie do "przejazdu, przechodu i przeprowadzenia wszelkich mediów". Służebność przechodu i przejazdu przez działkę nie może być utożsamiana z prawem do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane. Interpretacja taka prowadzi do nieuprawnionego rozszerzenia uprawnień właściciela nieruchomości władnącej poza zakres określony w ustanowionej służebności. Inwestorzy, pomimo wezwania, nie wykazali się prawem do dysponowania na cele budowlane nieruchomościami, na których ma być prowadzona inwestycja. Służebność ustanowiona aktem notarialnym, którą załączyli do akt sprawy, na działkach nr [...], [...] nie obejmowała możliwości wykonywania robót budowlanych. W wyniku wniesionego przez skarżących odwołania Wojewoda Pomorski decyzją z 27 listopada 2025 r. nr Wl-1.7840.1.80.2025.IG utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Wojewoda Pomorski wskazał, że złożenie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością jest jednym z koniecznych wymogów dla uzyskania pozwolenia na budowę. Ustawodawca odstąpił od wymogu wykazania istnienia tego prawa, ograniczając obowiązek strony do złożenia odpowiedniego oświadczenia. Złożenie przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane co do zasady zwalnia organy administracji z konieczności badania prawdziwości tego oświadczenia. Takie oświadczenie jest jednak tylko wówczas skuteczne, gdy z zebranego w sprawie materiału nie wynika wniosek przeciwny albo nie zachodzą wątpliwości co do jego zgodności z rzeczywistym stanem prawnym. Wynika to z tego, że takie oświadczenie zastępuje dowody istnienia tego prawa tylko do tego czasu, gdy inna osoba zakwestionuje jego zgodność z rzeczywistością i przedstawi dowody podważające jego treść. Natomiast jeśli pojawią się uzasadnione wątpliwości co do zgodności z rzeczywistością tego oświadczenia, organ administracji może podjąć czynności w celu jego weryfikacji. Zdaniem Wojewody Pomorskiego organ wydający pozwolenie na budowę zobowiązany był ocenić, czy w istocie inwestor dysponuje prawem do dysponowania nieruchomością objętą wnioskiem na cele budowy wnioskowanej inwestycji, gdyż prawo to było kwestionowane przez strony postępowania - właścicieli działki nr [...]. Prezydent Miasta Gdańska oceny takiej dokonał i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, że roboty budowlane będące przedmiotem postępowania, polegające na budowie drogi dojazdowej (utwardzenia drogi) nie wpisują się w uprawnieninia wynikające ze służebności wpisanej w księdze wieczystej nr [...]. Z oceną tą zgadza się Wojewoda Pomorski wskazując, że inwestorzy nie przedłożyli zgody właścicieli działki nr [...] na wykonanie robót budowlanych objętych wnioskiem, natomiast z treści księgi wieczystej nie wynika prawo do zabudowy pasa terenu, na którym ustanowiono służebność. Pas ten został przeznaczony jedynie do "przejazdu, przechodu i przeprowadzenia wszelkich mediów". Służebność przechodu i przejazdu przez działkę nie może być natomiast utożsamiana z prawem do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane. Interpretacja taka prowadzi do nieuprawnionego rozszerzenia uprawnień właściciela nieruchomości władnącej poza zakres określony w ustanowionej służebności. Mając na względzie powyższe organ II instancji stwierdził, że inwestorzy nie legitymują się prawem do wykonywania, na działce stanowiącej własność J. D. i B. D., robót objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę, zatem pozwolenia takiego nie można im udzielić. Odpowiadając na zarzuty podniesione w odwołaniu Wojewoda Pomorski wskazał, że skarżący w dniu 4 czerwca 2024 r. złożyli Prezydentowi Miasta Gdańska wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę "drogi dojazdowej do budynku jednorodzinnego" na działkach nr [...] i [...]. W ten sposób określili przedmiot oraz zakres zamierzenia budowlanego. Do wniosku załączono projekt zatytułowany "Projekt techniczny, Utwardzenie pasa dojazdowego do działki [...] obręb Z. w G.". Mimo że opracowanie to nie spełniało wymagań dla projektu zagospodarowania terenu, o którym mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, z jego treści jasno wynika, że zaprojektowane roboty obejmują ułożenie płyt YOMB na podsypce piaskowej, wykonanie warstwy konstrukcyjnej nawierzchni drogowej z kruszywa oraz warstwy odcinającej również z piasku. Dodatkowo po obu stronach planowanego utwardzenia drogowego przewidziano wykonanie oporników betonowych osadzonych na podbudowie betonowej. W opisie stanu istniejącego projektant stwierdził, iż teren przeznaczony pod budowę drogi dojazdowej jest płaski, nieporośnięty roślinnością oraz wolny od zabudowy i zadrzewień. Analiza załączonych rysunków, obejmujących przekroje podłużne, poprzeczne, konstrukcyjne oraz przebieg inwestycji, wskazuje na zamiar budowy nowej drogi dojazdowej rozpoczynającej się na działce nr [...], przebiegającej przez działkę nr [...] aż do granicy z działką nr [...] (rys. PZT.3 zatytułowany "Przekroje" i rys.PZT.2 zatytułowany "Projekt zagospodarowania terenu"). W związku z powyższym, wszelkie twierdzenia skarżących zawarte w odwołaniu, że nie realizują budowy drogi, lecz jedynie "utwardzenie dojazdu", czy też, że droga jest już w zasadzie wybudowana, a oni będą realizować roboty naprawcze i zabezpieczające istniejący dojazd - są bezzasadne i nie znajdują potwierdzenia w dokumentacji przedłożonej organowi I instancji. W szczególności zaś uwagi wymaga fakt, iż w ramach tych robót naprawczych i zabezpieczających, które w odwołaniu przedstawiono jako alternatywne względem treści złożonego wniosku, pojawiła się nagle kwestia budowy murów oporowych. Mury oporowe stanowią odrębne obiekty budowlane i same w sobie, niezależnie od kwalifikacji drogi, wymagają pozwolenia na budowę oraz obligatoryjnego ujęcia we wniosku i załączonej dokumentacji projektowej, o ile taki był zamiar inwestycyjny. Wymienianie murów oporowych mimochodem w odwołaniu, podczas gdy nie zostały one wcześniej w żaden sposób ujawnione ani opisane w dokumentacji złożonej do organu I instancji, stanowi praktykę niedopuszczalną i niezgodną z zasadami postępowania administracyjnego dotyczącego udzielenia zgód budowlanych. Wojewoda Pomorski stwierdził, że poprzez złożenie wniosku i załączników o określonej treści inwestorzy jednoznacznie sprecyzowali rodzaj oraz zakres postępowania administracyjnego. Zamierzenie budowlane dotyczy budowy nowej drogi dojazdowej na działkach nr [...] i [...], a dokonywanie modyfikacji zakresu postępowania na etapie rozpatrywania sprawy, w sposób odbiegający od przedłożonego wniosku i dokumentacji wykracza poza kompetencje organów i musiałoby prowadzić do wydania rozstrzygnięcia sprzecznego z treścią złożonego wniosku. Odpowiadając na zarzut postawiony w odwołaniu, Wojewoda Pomorski zauważył, że zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych jak i w doktrynie reprezentowany jest jednolity pogląd, w którym podkreśla się, że dla stwierdzenia, iż doszło do naruszenia zasady res iudicata, istotne znaczenie ma stwierdzenie tożsamości obu spraw, z których pierwsza została zakończona ostatecznym rozstrzygnięciem. A zatem dla oceny, że dane ostateczne rozstrzygnięcie korzysta z powagi rzeczy osądzonej, niezbędne jest, aby rozstrzygało ono sprawę co do istoty, a akt ten musi rozstrzygać o prawach lub obowiązkach stron. Z analizy zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że D. K. i S. K. nigdy nie uzyskali pozwolenia na budowę drogi dojazdowej prowadzącej do ich działki budowlanej i nigdy też nie została wydana żadna decyzja w wyniku rozpoznania ich wniosku, która uprawniałaby ich do wykonania robót budowlanych na działkach nr [...] i [...]. Decyzje administracyjne, na które powołują się skarżący nie dotyczą budowy drogi. W szczególności decyzja Prezydenta Miasta Gdańska nr WUiA-V.6740.218-5.2023.WK.92965 z dnia 16 sierpnia 2023 r. wydana została na rzecz właścicieli działki nr [...], nie zaś Państwa K., dotyczyła pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz zagospodarowaniem terenu, zbiornikiem na wody opadowe i zbiornikiem na ścieki sanitarne. Natomiast decyzja o pozwoleniu na budowę nr WUiA-V.6740.609-5.2023.WK.92965 z dnia 16 sierpnia 2023 r. wydana została na rzecz S. K. i dotyczyła pozwolenia na budowę dla inwestycji zlokalizowanej na działce nr [...], a nie [...] (i dotyczyła budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastruktura techniczną, zbiornikiem na wody opadowe, zbiornikiem na ścieki sanitarne, murem oporowym o oraz zagospodarowaniem terenu). Sama zaś okoliczność, że przy wydawaniu obu ww. decyzji uwzględniono fakt, że działka [...] jest obciążona służebnością na rzecz działki [..] nie oznacza, że została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę drogi dojazdowej, którą wnoszą strony, ani że przyznano im prawo do wykonywania robót budowlanych na działce nr [...] lub [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję wnieśli D. K. i S. K.. Zaskarżonej decyzji zarzucono: - błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia, mający istotny wpływ na treść tego orzeczenia, na skutek błędnego poglądu, że prawo służebności drogi koniecznej, polegającej między innymi na prawie przejazdu nie stanowi prawa do dysponowania nieruchomością w celach budowlanych w zakresie jakim konieczne jest faktyczne zapewnienie dojazdu do działki władnącej poprzez utwardzenie drogi oraz jej utrzymanie, co doprowadziło do błędnego utrzymania w mocy decyzji Prezydenta Miasta Gdańska odmawiającej wydania pozwolenia na budowę, - błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia, mający istotny wpływ na treść tego orzeczenia na skutek błędnego poglądu, że skarżącym nie została wydana jakakolwiek decyzja administracyjna dotycząca budowy drogi, w sytuacji, gdy skarżący wykonali swoje prawo utwardzenia drogi zgodnie z decyzją z dnia 16 sierpnia 2023 r. Prezydenta Miasta Gdańska nr WUiA-V.6740.609-5.2023.Wk.92965 wydanej z wniosku S. K. oraz decyzją z dnia 16 sierpnia 2023 r. Prezydenta Miasta Gdańska nr WUiA-V.6740.218-5.2023.WK.92965 wydaną z wniosku J. i B. D., jako kończących postępowania administracyjne, w których jednocześnie zarówno skarżący jak i Państwo D. brali udział oraz których integralnymi elementami są plany zagospodarowania terenu, obejmujących utwardzenie drogi, co doprowadziło do błędnego zaniechania podjęcia rozważań co do prawnej możliwości cofnięcia zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane po rozpoczęciu wykonania prac budowlanych w okresie 3 lat od uzyskania statusu ostateczności i prawomocności tych decyzji administracyjnych, - błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia, mający istotny wpływ na treść tego orzeczenia na skutek błędnego poglądu, że niedopuszczalne jest dokonywanie modyfikacji zakresu postępowania na etapie rozpatrywania sprawy, przy jednoczesnym zaniechaniu wskazania przepisu prawa, na podstawie którego Wojewoda Pomorski wywiódł taki wniosek, w sytuacji gdy to strona postępowania z inicjatywy której zostało zainicjowane postępowanie wyznacza jego kierunek i zakres, a tym samym jest uprawniona do ograniczenia zakresu postępowania na każdym jego etapie przed wydaniem decyzji administracyjnej, co doprowadziło do błędnego ustalenia zakresu postępowania administracyjnego i błędnego ustalenia stanu faktycznego w sprawie, - naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77§1 k.p.a. - poprzez przekroczenie zasady prawdy obiektywnej, polegający na niedokonaniu przez organy administracyjne wnikliwiej i rzetelnej oceny stanu faktycznego oraz nie przeanalizowaniu dostatecznie wszystkich dowodów w sprawie, przez co wydano decyzje, które naruszają słuszny interes obywatela, - naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania w sposób bezstronny, mający zagwarantować równość obywateli wobec prawa oraz naruszenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, w tym do organów administracji publicznej, polegający na udzielaniu informacji w toku postępowania niezgodnych z ostatecznie wydaną decyzją Prezydenta Miasta Gdańska oraz nieuwzględnienie wcześniej wydanych decyzji, które zdaniem skarżących zezwalały na budowę. Mając na względzie powyższe skarżący wnieśli o uchylenie decyzji Wojewody Pomorskiego oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Gdańska, a także o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów opłaty sądowej oraz kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski odpowiadając na zarzuty dotyczących rzekomego "wycofania zgody" na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, stwierdził, że argumentacja skarżących oparta jest na błędnym założeniu faktycznym. W niniejszej sprawie nie mogło dojść do skutecznego wycofania zgody, ponieważ inwestorzy nigdy nie przedłożyli dokumentu, który taką zgodę by konstytuował. Na wezwanie organu I instancji przedłożyli jedynie akt notarialny z dnia 19 maja 2021 r., który nie zawierał oświadczenia właścicieli nieruchomości inwestycyjnej o wyrażeniu zgody na prowadzenie robót budowlanych. Akt ten ma charakter wyłącznie umowy sprzedaży, w której przytoczono istniejące i ujawnione w księgach wieczystych obciążenia, w tym służebności, które szczegółowo zostały omówione w decyzji organu II instancji. Służebności te zostały jednoznacznie zakwestionowane jako niewystarczające do potwierdzenia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, albowiem nie uprawniają one inwestorów do rozpoczęcia robót budowlanych. Organ II instancji za całkowicie bezzasadne uznał żądanie skarżących, aby organy administracji z urzędu poszukiwały dowodów na istnienie zgody na prawo do dysponowania nieruchomością inwestycyjną w innych, archiwalnych postępowaniach administracyjnych. To na inwestorze spoczywa ustawowy obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane pod rygorem decyzji odmownej. Organ nie ma obowiązku poszukiwania dowodów, których sama strona nie wskazuje, a które miałyby zastąpić brakujące oświadczenie woli właściciela gruntu. Działanie takie wykraczałoby poza ramy art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Co do zarzutu, że decyzje Wojewody Pomorskiego i Prezydenta Miasta Gdańska rozstrzygały w odniesieniu do działki nr [...], to jest on niezrozumiały. Inwestor wydaje się zapominać, że skoro złożył wniosek o pozwolenie na budowę, które obejmowało działki [...] i [...] i nigdy nie zmienił treści tego wniosku, to postępowanie w sprawie udzielania pozwolenia na budowę musiało objąć obie te nieruchomości, zatem i decyzje wydane w tych postępowaniach dotyczyły obu tych działek. Na koniec Wojewoda Pomorski wniósł o oddalenie skargi. Uczestnicy postępowania J. D. i B. D. piśmie procesowym z dnia 17 marca 2026 r. wnieśli o oddalenie skargi. Podkreślili, że skarżący nie posiadają tytułu prawnego do wykonywania robót budowlanych na działce [...], a mimo to dokonują kolejnych samowolnych prac na tej działce. J. D. przedstawiła również pisemne stanowisko w sprawie, składając jako załącznik do protokołu rozprawy oświadczenie z dnia 20 maja 2026 r. i podtrzymując wniosek o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje. Przedmiotem rozpoznawanej skargi jest decyzja Wojewody z 27 listopada 2025 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie drogi dojazdowej (utwardzeniu drogi) do budynku jednorodzinnego (zlokalizowanego na działce nr [...], obr. [...]), na działkach nr [...] i [...], obr. [..] w G. Jak wynika z uzasadnienia decyzji, przyczyną odmowy udzielenia pozwolenia na budowę było stwierdzenie, że inwestorzy nie wykazali, że posiadają prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W tej sytuacji nie zostały spełnione wszystkie wymogi wydania takiego pozwolenia, o których mowa w art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2025 r., poz. 418), zwanej dalej P.b., co uzasadniało odmowę udzielenia pozwolenia na budowę na podstawie art. 35 ust. 3 tej ustawy. W ocenie Sądu stanowisko organów obu instancji jest prawidłowe. Należy bowiem zauważyć, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto m.in. złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W związku z tym przepis art. 33 ust. 2 pkt 2 P.b. przewiduje, że do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością. Powyższe obowiązki są konsekwencją ogólnej zasady, zgodnie z którą każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami (art. 4 P.b.). W myśl zaś art. 3 pkt 11 tej ustawy prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Wprawdzie w orzecznictwie wskazuje się, że warunkiem wydania pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b. jest złożenie przez inwestora oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie zaś udokumentowanie posiadanego przez inwestora prawa do nieruchomości na cele budowlane (zob. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 29/20, dostępny w CBOSA), lecz jednocześnie nie ulega wątpliwości, że oświadczenie to ma charakter dowodowy i organ rozpoznający wniosek ma obowiązek dokonać jego oceny, przede wszystkim w sytuacji, gdy kwestia ta jest przedmiotem sporu między inwestorem a właścicielami działki inwestowanej. Taka właśnie sytuacja występuje w niniejszej sprawie i spór ten zarysował się już przed organem pierwszej instancji. Wbrew zatem zarzutom skargi, organ pierwszej instancji miał podstawy do tego, aby zażądać od inwestorów wykazania posiadania prawa do dysponowania nieruchomościami, na których planowana jest inwestycja, na cele budowlane. Nietrafne są przy tym zarzuty skargi kwestionujące uprawnienie organów do badania uprawnienia inwestorów do dysponowania na cele budowlane nieruchomością nr [...] z argumentacją, że inwestorzy nie planują na tej nieruchomości prowadzenia jakichkolwiek prac. Przypomnieć należy, że to sami inwestorzy we wniosku, który wszczął postępowanie w tej sprawie, zwrócili się o wydanie pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego, które określili jako utwardzenie drogi dojazdowej do budynku jednorodzinnego i wskazali, że roboty budowlane będą wykonywane na działkach nr [...] i [...]. Złożyli również oświadczenia o prawie do dysponowania ww. działkami na cele budowlane. Wbrew zarzutom skargi, organ nie wyraził poglądu, że nie jest możliwe zmodyfikowanie przez skarżących zakresu wniosku. Rzecz jednak w tym, że skarżący takiej modyfikacji nie dokonali. W aktach sprawy brak jest pisma, z którego wynikałaby wola skarżących cofnięcia wniosku w zakresie działki [...] czy też dokonania innego rodzaju modyfikacji wniosku. Warto w tym miejscu przypomnieć, że z art. 34 ust. 4 P.b. wynika, iż istota pozwolenia na budowę wiąże się z zatwierdzeniem projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, zatem to te dokumenty dołączone do wniosku o pozwolenie na budowę, a nie sam wniosek, podlegają ocenie organu architektoniczno - budowlanego (art. 35 ust. 1 P.b.), a w konsekwencji rozwiązania w nich przyjęte przesądzają o treści pozwolenia na budowę. Zatwierdzenie projektu zagospodarowania działki i projektu budowlanego nie ma bowiem tylko charakteru formalnego, lecz stanowi o istocie i zakresie udzielonego pozwolenia - zatwierdzony projekt budowlany stanowi załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę. Słusznie więc Wojewoda Pomorski stwierdził, że poprzez złożenie wniosku i załączników o określonej treści inwestorzy jednoznacznie sprecyzowali rodzaj oraz zakres postępowania administracyjnego. Zgodnie z tymi dokumentami, skarżący wnieśli o zatwierdzenie projektu zagospodarowania terenu i udzielenie pozwolenia na budowę dla ściśle określonego zamierzenia budowlanego polegającego na utwardzeniu drogi dojazdowej zlokalizowanej na działkach nr [...] i [...]. Modyfikacja zakresu wniosku wymagałaby jednoznacznego oświadczenia inwestorów i zmiany dokumentacji projektowej, co w sprawie nie miało miejsca. Skoro wniosek ten nie został przez skarżących w toku postępowania cofnięty ani zmodyfikowany, procedując odnośnie do obu działek, tj. [...] i [...], organy działały w granicach sprawy wyznaczonych wnioskiem inwestorów. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1500/21, w sytuacji, gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej poweźmie wiadomość, że oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może nie odpowiadać lub jest niezgodne ze stanem rzeczywistym, jego obowiązkiem jest wyjaśnić tę kwestię (por. wyrok NSA z 9 czerwca 2021 r., II OSK 2664/18). Jeżeli zatem w okolicznościach niniejszej sprawy inwestorzy swoje oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane oparli na ustanowionym ograniczonym prawie rzeczowym, tj. służebności przechodu i przejazdu, to tym samym zaistniały uzasadnione przesłanki do zbadania prawdziwości złożonego oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Taka ocena wynika z tego, że istnienia tego uprawnienia nie można domniemywać i wywodzić z okoliczności towarzyszących ustanowieniu przedmiotowej służebności, w sytuacji, gdy zakres ustanowionej służebności został określony jasno, zaś przyjęcie takiego domniemania wiązałoby się wprost z przyznaniem większych niż to przewidziano w oświadczeniu ustanawiającym służebność uprawnień (por. wyroki NSA: z 22 listopada 2017 r., II OSK 473/17; z 5 września 2017 r., II OSK 3060/15). W tym zakresie należy podzielić stanowisko orzecznicze, zgodnie z którym zgoda właściciela nieruchomości, upoważniająca inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powinna być sformułowana w sposób jednoznaczny, a ze złożonego przez właściciela oświadczenia woli powinno wynikać, że wyraża on zgodę na wybudowanie na jego gruncie, przez wskazanego konkretnie inwestora, określonego obiektu budowlanego, przy czym zgoda taka nie może być zgodą dorozumianą (por. wyrok NSA z 23 września 2010 r., II OSK 1395/09). Wydanie zaś pozwolenia na budowę w przypadku gdy bezwzględny wymóg dysponowania prawem do nieruchomości nie został spełniony stanowi rażące naruszenie prawa będącego podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok NSA z 28 lutego 2017 r., II OSK 1628/15). Jeżeli nie została spełniona podstawowa przesłanka wydania pozwolenia na budowę, wyliczona w art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b., to wydanie pozwolenia na budowę jest dotknięte kwalifikowanym naruszeniem prawa – rażącym naruszeniem prawa, obwarowanym sankcją nieważności (por. wyrok NSA z 8 lutego 2013 r., II OSK 1882/11). W niniejszej sprawie inwestorami są skarżący D. i S. K., zaś teren inwestycji został przez nich określony jako działki nr [...] (stanowiąca własność Państwa D.) i [...] (stanowiąca własność D. J.). J.D., współwłaścicielka działki nr [...], w toku postępowania sprzeciwiła się jednoznacznie inwestycji i oświadczyła, że nie wyraża na nią zgody. Odnośnie natomiast działki [...], skarżący zostali wezwani do wykazania prawa do dysponowania tą działką na cele budowlane i nie przedłożyli oświadczenia właścicielki tej działki D. J. udzielającej im zgody na dysponowanie stanowiącą jej własność nieruchomością na cele budowlane. W tej sytuacji należało uznać, że skarżący, którzy nie są właścicielami działek, na których planują roboty budowlane i nie posiadają zgody właścicieli tych działek, nie dysponują nieruchomością na cele budowlane. Oceny tej nie zmienia fakt, że w księdze wieczystej zostało ujawnione ograniczone prawo rzeczowe - służebność na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [...], a której aktualnie właścicielami są skarżący. Istotne znaczenie ma treść tego ograniczonego prawa rzeczowego. Zostało ono opisane jako "prawo przejazdu i przechodu przez działkę nr [...] (...) wraz z możliwością przeprowadzenia wszelkich mediów" oraz "prawo przejazdu i przechodu wraz z możliwością przeprowadzenia wszelkich mediów przez działkę nr [...]", przy czym strony zobowiązały się wspólnie uczestniczyć w utrzymaniu części działki przeznaczonej pod pas drogowy. Zatem zakres służebności został jednoznacznie określony i wszelkie inne działania oprócz wymienionych naruszają owo prawo. Taki charakter, przekraczający ustanowioną służebność, mają planowane przez właścicieli działki nr [...] roboty budowlane dotyczące pasa drogowego na działkach nr [...] i [...]. Ocena ta odnosi się do wszelkich robót budowlanych dotyczących tego pasa drogowego, niezależnie od tego, czy zakwalifikować je jako "utwardzenie" drogi, jak uczynili to inwestorzy we wniosku, czy też ma to być "naprawa utwardzonego pasa drogi", jak podnoszą w skardze. Podkreślić należy, że służebność przechodu i przejazdu o treści wskazanej i opisanej w uzasadnieniu decyzji Wojewody nie może być utożsamiana z prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z art. 285 § 1 Kodeksu cywilnego nieruchomość można obciążyć na rzecz właściciela innej nieruchomości (nieruchomości władnącej) prawem, którego treść polega bądź na tym, że właściciel nieruchomości władnącej może korzystać w oznaczonym zakresie z nieruchomości obciążonej, bądź na tym, że właściciel nieruchomości obciążonej zostaje ograniczony w możności dokonywania w stosunku do niej określonych działań, bądź też na tym, że właścicielowi nieruchomości obciążonej nie wolno wykonywać określonych uprawnień, które mu względem nieruchomości władnącej przysługują na podstawie przepisów o treści i wykonywaniu własności (służebność gruntowa). Służebność gruntowa może więc polegać na każdego rodzaju obciążeniu nieruchomości jakie ustalą między sobą strony w umowie lub sąd w orzeczeniu ustanawiającym służebność. Należy zgodzić się, że służebność gruntowa może też polegać na obciążeniu nieruchomości na rzecz właściciela innej nieruchomości (nieruchomości władnącej) prawem wykorzystania jej do realizacji określonych robót, lecz musi to jasno wynikać z treści służebności (por. wyrok NSA z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2939/12). W związku z tym nie można z góry wykluczyć, że służebność jako ograniczone prawo rzeczowe będzie stanowić prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przy czym istotne znaczenie dla takich ustaleń ma treść tego prawa, a zwłaszcza wynikające z niego uprawnienie do wykonania określonych robót budowlanych (por wyrok WSA w Warszawie z 12 marca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2876/19). Natomiast w niniejszej sprawie treść ustanowionego prawa obciążającego działki [...] i [..] służebnością gruntową ujawnioną w księdze wieczystej, wyklucza uznanie, że inwestorom przysługiwało na jej podstawie prawo zabudowy działek nr [...] i [...] i do wykonywania na ich terenie jakichkolwiek prac budowlanych. Treść tej służebności, jak już podano, została jednoznacznie określona i dotyczyła prawa przejazdu, przechodu i przeprowadzania mediów. Przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby do nieuprawnionego i sprzecznego z wolą właścicieli nieruchomości służebnych rozszerzeniem uprawnień podmiotu będącego właścicielem nieruchomości władnącej i niweczyłoby cel instytucji służebności, polegającej jedynie na częściowym, o określonych granicach, ograniczeniu praw przysługujących właścicielom nieruchomości obciążonej. Prawo do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane nie wynika też z porozumienia zawartego w dniu 3 lipca 2024 r. pomiędzy skarżącymi a J. D. i B. D. Zgodnie z tym porozumieniem, strony ustaliły, że pas służebności drogi koniecznej na działce nr [...] zostanie utwardzony płytami betonowymi, na powierzchni których nałożone zostaną płyty ażurowe najpóźniej do 31 grudnia 2024 r. i ustaliły sposób finansowania inwestycji. Porozumienie to nie dotyczy inwestycji objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę, gdyż po pierwsze, nie tylko upłynął ustalony przez strony termin jego obowiązywania, ale też zostało ono już wykonane – istnienie płyt betonowych na działce nr [...] nie jest kwestionowane. Po drugie, J. D., właścicielka działki inwestowanej jednoznacznie sprzeciwia się robotom budowlanym objętym wnioskiem o pozwolenie na budowę, co oznacza brak aktualnej zgody na dysponowanie jej nieruchomością na cele budowlane. Najpóźniej zaś w dacie orzekania przez organ w przedmiocie pozwolenia na budowę inwestor powinien wykazać, że dysponuje nieruchomością na cele budowlane. Brak takiej aktualnej na dzień orzekania przez organ zgody właściciela nieruchomości inwestowanej wyklucza możliwość udzielenia pozwolenia na budowę. Po trzecie, co najistotniejsze, z treści porozumienia nie wynika, aby właściciele działki [...] udzielili skarżącym zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane dla wnioskowanego zamierzenia budowlanego – nie wynika bowiem z niego, która ze stron porozumienia ma wykonać roboty budowlane. Umówiono się jedynie co do sposobu finansowania budowy i terminu jej wykonania. Zgoda właściciela na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane powinna jednoznacznie określać podmiot, któremu prawo to jest udzielane, nieruchomość oraz charakter robót i obiektów budowlanych, jakie mają być na niej wykonane. Ze złożonego przez właściciela oświadczenia woli powinno wynikać, że wyraża on zgodę na wybudowanie na jego gruncie, przez wskazanego konkretnie inwestora, określonego obiektu budowlanego, przy czym zgoda taka nie może być zgodą dorozumianą (por. wyrok NSA z 23 września 2010 r., II OSK 1395/09). Ww. porozumienie tych warunków nie spełnia. Mając to na uwadze Sąd stwierdził, że ustalenia Wojewody co do braku prawa do dysponowania przez inwestorów nieruchomością na cele budowlane były prawidłowe. Źródłem tych praw nie mogła być bowiem ustanowiona na ich rzecz służebność gruntowa, gdyż zaplanowane roboty nie mieściły się w granicach tej służebności. Dodatkowo, w toku postępowania pozyskano stanowisko współwłaścicielki działki nr [...], która jednoznacznie oświadczyła, że nie wyraża zgody na projektowaną inwestycję, co potwierdza ustalenia organu odwoławczego, że rzeczona służebność nie dotyczyła możliwości wykonywania przez właściciela nieruchomości władnącej na terenie objętym służebnością robót budowlanych. Wszelkie zaś spory związane ze stosunkiem cywilnoprawnym, jakim jest służebność i jej zakres, powinien rozstrzygać sąd cywilny. Końcowo wskazać należy, że niezasadne są zarzuty skargi oparte na decyzjach Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 16 sierpnia 2023 r. Chodzi tutaj o dwie decyzje. Decyzją o numerze WUiA-V.6740.218-5.2023.WK.92965 Prezydent Miasta Gdańska udzielił J. i B. D. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz zagospodarowaniem terenu, zbiornikiem na wody opadowe i zbiornikiem na ścieki sanitarne na działce nr [...]. Skarżący wywodzą, że zatwierdzony tą decyzją projekt zagospodarowania terenu obejmował drogę dojazdową. Kwestia ta jest w tej sprawie bez znaczenia, bowiem treść decyzji o pozwoleniu na budowę, której adresatami są J. i B.D., nie daje skarżącym prawa do dysponowania nieruchomością nr [...] na cele budowlane. Wyłącznie adresaci tej decyzji, tj. J. i B. D., są uprawnieni do wykonywania robót budowlanych objętych ww. decyzją. Nawet gdyby zatem złożyli oni projekt zagospodarowania terenu obejmujący budowę drogi i uzyskali jego zatwierdzenie i pozwolenie na budowę, to nie daje to skarżącym prawa wykonywania jakichkolwiek robót budowlanych na podstawie tej decyzji. W dniu 16 sierpnia 2023 r. Prezydent Miasta Gdańska wydał również decyzję o nr WUiA-V.6740.609-5.2023.WK.92965, skierowaną do S. K., udzielając pozwolenia na budowę dla inwestycji zlokalizowanej na działce nr [...] polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną, zbiornikiem na wody opadowe, zbiornikiem na ścieki sanitarne, murem oporowym oraz zagospodarowaniem terenu. Z decyzji tej nie wynika, aby obejmowała ona swoim zakresem jakąkolwiek część działki [...]. To, że w decyzji tej uwzględniono fakt, że działka [...] jest obciążona służebnością na rzecz działki [...] nie oznacza, że została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę drogi dojazdowej na działce [...] dla właścicieli działki [...]. Znów bowiem podkreślić, że zatwierdzeniu podlega konkretny projekt zagospodarowania terenu i konkretne, sprecyzowane i odpowiadające przepisom budowlanym, w tym techniczno-budowlanym, zamierzenie budowlane. Niezależnie zaś od tego, nawet gdyby ww. decyzja zatwierdzała projekt zagospodarowania terenu obejmujący część działki [...] i udzielała pozwolenia na budowę na tej części działki drogi dojazdowej (choć takie stwierdzenie nie znajduje podstaw), to wydanie w tej sprawie decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę byłoby tym bardziej uzasadnione, ze względu na fakt, że dotyczyłaby ona zamierzenia budowlanego objętego już istniejącą w obrocie prawnym ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Nietrafnie wobec tego skarżący zarzucają organowi przyjęcie błędnego poglądu, że skarżącym nie została wydana jakakolwiek decyzja administracyjna dotycząca budowy drogi, w sytuacji, gdy "skarżący wykonali swoje prawo utwardzenia drogi zgodnie z decyzją z dnia 16 sierpnia 2023 r. Prezydenta Miasta Gdańska nr WUiA-V.6740.609-5.2023.Wk.92965 wydanej z wniosku S. K. oraz decyzją z dnia 16 sierpnia 2023 r. Prezydenta Miasta Gdańska nr WUiA-V.6740.218-5.2023.WK.92965 wydaną z wniosku J. i B. D., jako kończących postępowania administracyjne, w których jednocześnie zarówno skarżący jak i Państwo D. brali udział oraz których integralnymi elementami są plany zagospodarowania terenu, obejmujących utwardzenie drogi, co doprowadziło do błędnego zaniechania podjęcia rozważań co do prawnej możliwości cofnięcia zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane po rozpoczęciu wykonania prac budowlanych w okresie 3 lat od uzyskania statusu ostateczności i prawomocności tych decyzji administracyjnych". Przedmiotem tej sprawy nie są prace już wykonane przez skarżących. Kwestia ta może być przedmiotem badania w ewentualnej sprawie dotyczącej samowoli budowlanej. Przedmiotem tej sprawy jest dopiero planowane zamierzenie budowlane, które skarżący określili jako utwardzenie drogi i przedłożyli projekt techniczny. Warto też zauważyć, że zgodnie z art. 34 ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego, organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku wykonywania robót budowlanych przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja o pozwoleniu na budowę musi dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych i nie może odnosić się do robót budowlanych już zrealizowanych. Doktryna i orzecznictwo sądowe jest zgodne, że postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę staje się bezprzedmiotowe w przypadku, gdy roboty budowlane zostały już wykonane i inwestycja została zrealizowana albo rozpoczęto roboty budowlane przy budynku będącym przedmiotem wniosku. W tej konkretnej jednak sprawie wystarczające dla rozstrzygnięcia jest stwierdzenie, że oświadczenie inwestorów złożone wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę nie wypełniało przesłanki z art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b., gdyż wskazane w nim prawo nie mogło stanowić źródła prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wobec zaś niespełnienia wymogu określonego w tym przepisie nie było możliwe wydanie decyzji zatwierdzającej projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę zgodnie z art. 35 ust. 4 P.b. Przy tym, zdaniem Sądu, przeprowadzone w sprawie postępowanie nie narusza zasad określonych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025r., poz. 1691), w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, zaś uzasadnienie wydanej decyzji spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a. Wobec tego Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Wojewody jest zgodna z prawem i oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2026r., poz. 143 z późn. zm.). Orzeczenia sądów administracyjnych przywołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl.