II SA/Gd 176/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia WSA Wojciech Wycichowski (sprawozdawca) Protokolant Specjalista Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2026 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi T. K. i K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 16 grudnia 2025 r., nr SKO Gd/2597/25 w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Wnioskiem z 27 stycznia 2025 r. T. K. i K. K. (dalej: "Inwestorzy", "Skarżący") wystąpili do Wójta Gminy Luzino (dalej: "Wójt", "organ pierwszej instancji") o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w D., gmina L. Pismem z 20 lutego 2025 r. Wójt zawiadomił o wszczęciu, na wniosek Inwestorów, postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Decyzją z 14 maja 2025 r. Wójt, na podstawie art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.) - dalej: "u.p.z.p.", odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że w celu zbadania spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wyznaczono wokół działki nr [...] obszar analizowany i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 tej ustawy. Wójt podał, że działka nr [...] posiada główny dojazd od drogi będącej własnością gminy Luzino na działkę nr [...]. W związku z tym szerokość frontu terenu objętego wnioskiem wynosi około 35 m, a do analizy przyjęto obszar wokół terenu objętego wnioskiem o szerokości 105 m. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych organ pierwszej instancji wyjaśnił, że rozszerzenie granic obszaru analizowanego uznano za bezcelowe, ponieważ z uwagi na podobny charakter tych obszarów nie zmieniłoby to wyników analizy. Ponadto fakt, że określone w przepisach wymogi co do wielkości obszarów analizowanych wskazują na minimalne odległości, nie oznacza to, że "obowiązkiem organu jest nadmierne i nieograniczone rozszerzanie obszaru analizowanego jedynie w celu poszukiwania w okolicy działki inwestora takiej zabudowy, która uzasadniałaby jego żądanie zawarte we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, w zakresie zamierzonych przez inwestora funkcji, cech i rodzaju przyszłych budynków. Wyznaczenie obszaru analizowanego w określonych przepisami granicach i proporcjach ma na celu harmonijne wkomponowanie nowej inwestycji w istniejące otoczenie". Wójt wskazał, że z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika, iż aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Działka sąsiednia powinna być przy tym zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - chodzi bowiem o to, aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących w danym miejscu standardów. Zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia bowiem zmianę zagospodarowania przestrzennego terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Organ pierwszej instancji wskazał, że po przeprowadzeniu analizy stwierdzono, iż w obszarze analizowanym znajdują się jedynie niezabudowane tereny rolnicze oraz tereny gruntów pod rowami; w granicach obszaru analizowanego nie znajduje się żadna zabudowana nieruchomość, która mogłaby stanowić podstawę dla ustalenia parametrów nowej zabudowy w myśl art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. z uwagi na brak kontynuacji funkcji. Wójt zbadał również, czy w przypadku planowanej inwestycji nie znajdują zastosowania odstępstwa zawarte w art. 61 ust. 2, 3 i 4 u.p.z.p. nie stwierdzając takich odstępstw. W wyniku odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez Inwestorów Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją z 16 grudnia 2025 r. utrzymało ją w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania, przytoczył treść przepisów art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wskazując następnie, że do ustalenia warunków zabudowy konieczne jest istnienie co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z drogi publicznej, przy czym pojęcie "działki sąsiedniej" oznacza, że musi to być działka, na której roboty budowlane, polegające na budowie obiektów budowlanych, zostały już zrealizowane, przy czym nie będzie tu chodziło tylko o działkę graniczącą bezpośrednio z działką inwestora, lecz raczej o pewien obszar tworzący urbanistyczną całość, pozwalający organowi dokonać jak najlepszej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. Kolegium wskazało następnie, że Wójt, mając na uwadze złożony w sprawie wniosek, w tym zagospodarowanie terenu działki nr [...], prawidłowo ustalił, iż front terenu inwestycji od strony drogi (działka nr [...) wynosi około 35 metrów. Dlatego też wyznaczono granice obszaru analizowanego w odległości 105 m wokół terenu inwestycji. W wyniku analizy ustalono, że teren inwestycji jest wg mapy terenem zabudowanym, jednak podczas oględzin terenu stwierdzono, iż działka jest niezabudowana i niezagospodarowana. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że treść załączników odwołania jednoznacznie wskazuje, iż w styczniu 2025 r. dokonano zmian w ewidencji ww. nieruchomości polegających na wykreśleniu dwóch posadowionych na niej budynków. Ponadto ustalono, że działka nr [...] jest położona poza strefą zwartej zabudowy miejscowości D. W granicach obszaru analizowanego znajdują się tereny rolnicze oraz tereny pod rowami. Z kolei działki nr [...] i [...], zgodnie z wypisami z ewidencji gruntów i budynków, stanowią grunty orne RVI. Na tych działkach znajduje się szereg obiektów budowlanych bez wymaganego pozwolenia (schronisko dla bezdomnych zwierząt prowadzone przez OTOZ "A" w D.). Analiza wykazała, że w wyznaczonym terenie brak jest zabudowy, w tym mieszkaniowej, pozwalającej na ustalenie warunków dla wnioskowanej inwestycji, co oznacza niespełnienie warunku opisanego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Za niezasadny Kolegium uznało zarzut wskazujący na istnienie podstawy do ustalenia warunków zabudowy z uwagi na fakt, że grunt ten był wcześniej zabudowany. W tym zakresie wskazano, że nawet gdyby istniała zabudowa na działce nr [...] - a tak nie jest - byłaby ona wyłączona z analizy (poza ustaleniem wielkości wskaźnika zabudowy), albowiem taką podstawę może stanowić wyłącznie zabudowa posadowiona legalnie na pozostałych (poza terenem inwestycji) działkach położonych w obszarze analizowanym. Odwołując się do judykatury podniesiono, że podstawą dla ustalenia funkcji i parametrów planowanej inwestycji powinna być wyłącznie istniejąca w wyznaczonym obszarze zabudowa i to zabudowa legalna. Ustalenia dotyczące nowej zabudowy powinny w jak największym stopniu uwzględniać zastany na obszarze analizowanym stan rzeczy, zarówno co do charakterystycznych cech, jak i funkcji. Nie można przy tym tracić z pola widzenia, że jakkolwiek ustalanie warunków zabudowy powinno uwzględniać interes inwestora, to jednak nie może on być sprzeczny z uzasadnionymi interesami właścicieli nieruchomości już zabudowanych, znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji. Rozważania dotyczące parametrów zabudowy w obszarze analizowanym powinny się odnosić do zabudowy istniejącej legalnie, a więc takiej, która została wybudowana w oparciu o pozwolenie na budowę i oddana do użytkowania. Nie mogą natomiast stanowić wzorca dla planowanej nowej zabudowy budynki, które zostały wzniesione nielegalnie, bądź takie, co do których proces inwestycyjny jeszcze się nie zakończył. Odnosząc się do wskazywanego przez Inwestorów faktu opodatkowania nieruchomości podatkiem rolnym i od nieruchomości (łączne zobowiązanie pieniężne) organ odwoławczy zwrócił uwagę, że decyzje te określają jako przedmiot opodatkowania grunt, a nie wskazują żadnych budynków posadowionych na terenie inwestycji. Podsumowując Kolegium podniosło, że w niniejszej sprawie nie został spełniony warunek wskazany w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. z uwagi na brak w obszarze analizowanym zabudowy, której funkcje i parametry mogłyby stanowić podstawę dla ustalenia warunków zabudowy planowanej inwestycji. W skardze na decyzję Kolegium z 16 grudnia 2025 r. T. K. i K. K., reprezentowani przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zarzucili jej naruszenie następujących przepisów: 1. art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 1691) - dalej: "k.p.a.", a tym samym art. 6, art. 8 § 1, art. 9, art. 80 i art. 11 k.p.a. oraz Preambuły, art. 1, art. 2 oraz art. 30 i art. 78 Konstytucji RP poprzez lakoniczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji w odniesieniu do przyczyn, dla których Kolegium stwierdziło, "(...) iż granica obszaru analizowanego została wyznaczona przez organ I instancji w sposób prawidłowy", zwłaszcza, że Wójt w decyzji z 14 maja 2025 r. równie jedynie lakonicznie stwierdził, że "Rozszerzenie granic obszaru analizowanego uznano za bezcelowe, ponieważ z uwagi na podobny charakter tych obszarów nie zmieniłoby to wyników analizy"; 2. art. 7, art. 7a, art. 7b, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz Preambuły, art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez pominięcie istotnych okoliczności faktycznych sprawy i niezebranie wyczerpująco materiału dowodowego dotyczącego zabudowy działek sąsiednich, a poprzez to błędne uznanie, że projektowane budynki nie spełniają warunku kontynuacji zabudowy, w tym przez pominięcie, znanego Wójtowi z urzędu, charakteru urbanistycznego obrębu ewidencyjnego D., tj. istnienia w tym obrębie rozproszonej zabudowy o różnym charakterze; 3. art. 7, art. 7a, art. 7b, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz Preambuły, art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, jak i art. 6 k.p.a. poprzez pominięcie istotnych okoliczności faktycznych sprawy i niezebranie wyczerpująco materiału dowodowego dotyczącego istniejącej wcześniej zabudowy działki nr [...], a wskutek tego pominięcie jako okoliczności istotnej dla rozpoznania wniosku Skarżących i rozstrzygnięcia sprawy tego, że działka nr [...] była do niedawna zabudowana; 4. art. 7 i art. 8 k.p.a. w zw. z Preambułą oraz art. 2, art. 5, art. 31 ust. 3 i art 64 ust. 1-3 Konstytucji RP (a zatem także naruszenie art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP) poprzez niedokonanie zważenia uzasadnionego i słusznego interesu prawnego Skarżących, braku zważenia niesprzeczności tego interesu z jakimkolwiek interesem społecznym, z jednoczesnym pominięciem podstawowego założenia interpretacyjnego u.p.z.p., że wykładnia jej przepisów powinna mieć charakter "prowolnościowy"; 5. art 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 5a u.p.z.p. poprzez zawężenie obszaru analizowanego w sposób nadmiernie rygorystyczny, formalistyczny i wybiórczy, tj. wyłączenie z analizy szeregu sąsiednich działek, w tym działek, które są dostępne z tej samej drogi publiczne co działka objęta wnioskiem w niniejszej sprawie, a ich pominięcie doprowadziło do błędnej konkluzji, że planowane zagospodarowanie działki nr [...] nie wpisuje się w istniejący ład przestrzenny; 6. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przez błędne uznanie, że zostały spełnione przesłanki odmowy do uwzględnienia wniosku; 7. art. 56 w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wójta odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, mimo że sposób zagospodarowania objętej wnioskiem działki nr [...] jest dopuszczalny jako niesprzeczny z obowiązującymi przepisami; 8. art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz Preambuły, art 20, art. 21 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 1-3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (a zatem także naruszenie art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP) przez odmowę ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania działki nr [...], której skutkiem było także naruszenie wiązki posiadanych przez Skarżących uprawnień właścicielskich - mimo że wnioskowany sposób zabudowy ww. działki nie naruszał żadnego interesu publicznego oraz interesu osób trzecich, pozbawiono Skarżących części ich praw w stopniu niweczącym istotę i sens służącego im prawa własności w odniesieniu do działki nr [...]; 9. art. 138 k.p.a. w zw. z naruszeniem art. 15, art. 6, art. 7, art 7b, art. 8 § 1, art, 9 i art. 12 § 1 k.p.a., a także Preambuły, art. 1, art. 2, art. 7, art. 30 i art. 78 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe wykonanie przez Kolegium instancyjnej kontroli niniejszej sprawy, w tym dokonanie jej z naruszeniem Konstytucji i ustawy (k.p.a.), a to przez utrzymanie w mocy decyzji Wójta z 14 maja 2025 r., mimo że ten ostatni akt administracyjny był obarczony analogicznymi wadami, które zarzucane są zaskarżonej decyzji Kolegium. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i obciążenie przez Sąd Kolegium kosztami poniesionymi przez Skarżących, obejmującymi kwotę wpisu, opłatę skarbową uiszczoną w związku ze składaniem odpisu dokumentu obejmującego pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie radcy prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi zarzucono, że wydane w sprawie decyzje rażąco naruszają prawo materialne, w tym Konstytucję RP oraz przepisy o postępowaniu - zarówno w zakresie samego rozstrzygnięcia, jak i sposobu rozpatrzenia sprawy oraz uzasadnienia. Zdaniem strony skarżącej orzekające w sprawie organy wybiórczo podeszły do przepisów u.p.z.p. oraz ich wykładni, a rozstrzygnięcie sprawy cechuje nadmierny i niezasadny rygoryzm oraz formalizm. Takie podejście narusza konstytucyjne zasady pomocniczości państwa, rzetelności działania jego organów, zasadę państwa prawa, a w konsekwencji chronione Konstytucją RP prawo własności i prawa nabyte Skarżących. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych podniesiono, że nie można w sposób formalistyczny ograniczać sposobu wyznaczenia granic obszaru analizowanego i przyjmować za prawidłowy wyłącznie takiego, który uwzględnia takie same odległości granic z każdej strony działki objętej wnioskiem; racjonalność urbanistyczna może bowiem wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego z jednej ze stron działki objętej wnioskiem celem wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie. Wskazano również, że należy opowiedzieć się za funkcjonalną interpretacją pojęcia "działki sąsiedniej", przyjmując iż wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym są działkami sąsiednimi. Takie samo, szerokie rozumienie, należy zastosować w odniesieniu do pojęcia "działki dostępnej z tej samej drogi publicznej", uwzględniając definicję zawartą w art. 2 pkt 14 u.p.z.p., gdzie przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym należy zatem uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Pojęcia działki sąsiedniej nie można tym samym ograniczać tylko do działek zlokalizowanych przy tej samej drodze publicznej, pojęcie to należy odnosić do nieruchomości, czy też terenów położonych w okolicy i tworzących pewną całość. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Skarżący wskazali, że okolica działki nr [...] obejmuje zabudowę rozproszoną, w tym zabudowę dostępną z tej samej drogi publicznej, tj. z ul. [...]. Podkreślono, że żaden z przepisów u.p.z.p. nie ogranicza prawa do zabudowy działki znajdującej się na terenie zabudowy rozproszonej. Zarzucono, że organy zlekceważyły również istotną okoliczność faktyczną sprawy, tj. okoliczność uprzedniego istnienia zabudowy na działkach, których właścicielami są Skarżący, w tym na działce nr [...]. Skoro działka ta była uprzednio zabudowana, czego organy nie kwestionują, to rozpatrzenie sprawy dotyczącej w rzeczywistości jej ponownej zabudowy powinno uwzględniać ten element stanu faktycznego. Organy administracji publicznej powinny bowiem uwzględniać w swoich działaniach konstytucyjną ochronę własności i praw nabytych. Dlatego powinny czuwać, aby sposób, jaki wykładają i stosują przepisy o zagospodarowaniu przestrzennym nie pozbawiły właściciela nieruchomości istotnego elementu wiązki jego uprawnień - prawa do zabudowy. W niniejszej zaś sprawie organy dokonały swoistego wywłaszczenia Skarżących bez stosownych podstaw prawnych i z naruszeniem aksjologicznych podstaw Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Kolegium, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 16 grudnia 2025 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy Luzino z 14 maja 2025 r. odmawiającą T. K. i K. K. ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w D., gmina L. Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2026 r., poz. 538), która w art. 4 ust. 2 pkt 2 stanowi, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji (innych aniżeli inwestycja celu publicznego) ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Uszczegółowienie powyższej regulacji następuje w art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Stosownie zaś do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 1a)teren jest położony na obszarze uzupełnienia zabudowy; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1199), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, o którym mowa w art. 53 ust. 5e pkt 2, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. W myśl art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, jednak niemniejszej niż 50 m oraz niewiększej niż 200 m, i przeprowadza na nim analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, drogi wewnętrznej lub granicy działki obciążonej służebnością drogową, z której odbywa się główny wjazd na działkę. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że decyzja ustalająca warunki zabudowy jest wydawana przez organ administracji na zasadzie związania administracyjnego. Wniosek inwestora nie tylko wszczyna postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ale wyznacza też jego przedmiotowe ramy. Organ jest obowiązany zatem rozpoznać sprawę w granicach wyznaczonych treścią wniosku i jeśli wnioskowane zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa (spełnia warunki określone w art. 61 u.p.z.p.) nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego (zob. wyroki NSA: z 5 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 195/18, z 10 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1137/17, czy z 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 696/16, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). To wnioskodawca określa, dla jakiej inwestycji domaga się ustalenia warunków zabudowy, a organ prowadzący postępowanie ustala, czy wydanie decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy jest możliwe w świetle przepisów u.p.z.p. (zob. wyrok NSA z 9 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 951/16). Istotą decyzji o warunkach zabudowy jest zatem ustalenie uwarunkowań urbanistyczno-architektonicznych dla projektowanego przedsięwzięcia - ram urbanistycznych, w jakich to przedsięwzięcie może być realizowane (zob. wyrok WSA w Krakowie z 5 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1099/17). W judykaturze wskazuje się również, że planowana inwestycja nie może odbiegać charakterem od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy, ratio legis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest bowiem ochrona "ładu przestrzennego" (zob. wyrok NSA z 17 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 646/06). Z regulacji art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika, że dopuszczenie nowej zabudowy zależy od stwierdzenia, czy zabudowa taka wraz z zabudową już istniejącą w sąsiedztwie będzie kształtowała harmonijną przestrzeń z uwzględnieniem uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, a także kompozycyjno-estetycznych zgodnych z założeniami ładu przestrzennego. Inaczej rzecz ujmując - w zakresie kontynuacji funkcji mieści się jedynie taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy (zob. wyrok NSA z 16 października 2007 r. sygn. akt II OSK 1401/06). Jak już wyżej wskazano, decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją związaną, a nie decyzją uznaniową. Konkluzja ta nie zmienia jednak tego, że organ wydający decyzję w sprawie warunków zabudowy dysponuje pewnymi luzami decyzyjnymi, które wynikają nie z uznaniowego charakteru tej decyzji, ale posłużenia się przez ustawodawcę zwrotami niedookreślonymi, takimi jak "działka sąsiednia" lub "kontynuacja funkcji", ewentualnie z odesłania do wyników analizy urbanistycznej w przepisach art. 61 ust. 5a u.p.z.p. (zob. wyrok NSA z 22 sierpnia 2023 r. sygn. akt II OSK 2853/20). Należy podkreślić, że każda sprawa w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy stanowi indywidualny przypadek i wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego. Należy również zaakcentować, że z jednej strony prawo własności nie jest prawem nieograniczonym, z drugiej zaś wszelkie przepisy ograniczające to prawo nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Art. 64 ust. 3 Konstytucji RP gwarantuje, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Z tego względu decyzja administracyjna może wprawdzie ograniczać prawo własności, ale wyłącznie wówczas, gdy u jej podstaw leży przepis ustawy. Taką decyzją ograniczającą własność nie jest jednak decyzja o warunkach zabudowy, co przesądził wyraźnie sam ustawodawca, stanowiąc w art. 63 ust. 2 u.p.z.p., że: "decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji". Jednym z istotnych czynników normatywnych limitujących właścicielską swobodę zagospodarowania terenu jest ustanowiona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę w zagospodarowaniu terenu od jej dostosowania do określonych cech zagospodarowania terenów sąsiednich. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, zdefiniowanego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Skoro celem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, to oznacza, że trzeba badać wpływ inwestycji na otoczenie ujmowane w sensie urbanistycznym, przyjmując zarazem, że wyznacznikiem spełnienia ww. ustawowego wymogu są faktyczne warunki panujące na konkretnym obszarze - zasadniczo na całym obszarze analizowanym w rozumieniu art. 61 ust. 5a ww. ustawy. Ze sporządzonej w niniejszej sprawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że granice obszaru analizowanego ustalono w odległości 105 m wokół działki nr [...] w D. Odległość ta jest trzykrotną szerokością frontu terenu, który wynosi 35 m (długość granicy działki od strony wjazdu, który Inwestorzy oznaczyli na koncepcji zagospodarowania terenu). Działka inwestycyjna posiada dostęp do drogi powiatowej nr [...] stanowiącej działkę nr [...] poprzez działki nr [...] i [...] będące własnością gminy Luzino. Analizując funkcję oraz cechy zabudowy i zagospodarowania terenu autorka analizy wskazała, że działka objęta wnioskiem Inwestorów jest położona poza strefą zwartej zabudowy miejscowości D., zaś w granicach obszaru analizowanego znajdują się tereny rolnicze oraz tereny gruntów pod rowami. Autorka analizy zaznaczyła, że pomimo tego, iż według załączonej mapy działka nr [...] jest zabudowana dwoma budynkami oraz zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów i budynków stanowi zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy (Bp), po oględzinach przedmiotowej działki stwierdzono, że nie znajdują się tam żadne budynki - działka jest niezabudowana i niezagospodarowana. Z powyższego wynika, że sporządzenie analizy urbanistycznej zostało w niniejszej sprawie poprzedzone wizją w terenie, co należy uznać za postępowanie prawidłowe, gdyż w wyniku tej czynności ustalono aktualne i faktyczne zagospodarowanie działki nr [...]. Nie ulega bowiem wątpliwości, że rozważania dotyczące parametrów zabudowy w obszarze analizowanym powinny się odnosić do zabudowy istniejącej legalnie, a więc takiej, która została wybudowana w oparciu o pozwolenie na budowę i oddana do użytkowania. Nie mogą natomiast stanowić wzorca dla planowanej nowej zabudowy budynki, które zostały wzniesione nielegalnie, budynki, co do których proces inwestycyjny jeszcze się nie zakończył oraz budynki, które kiedyś istniały na określonym obszarze, ale zostały zburzone. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są faktyczne warunki panujące na konkretnym obszarze, który jest obszarem analizowanym pod kątem wymogów wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa, unormowanej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (zob. wyroki: WSA w Łodzi z 19 maja 2023 r. sygn. II SA/Łd 981/22 i WSA w Szczecinie z 11 sierpnia 2022 r. sygn. II SA/Sz 53/22). W ocenie Sądu ustalenia znajdującej się w aktach sprawy analizy urbanistycznej, przyjęte w całości za podstawę orzeczeń organów obu instancji, niewątpliwie wskazują, że w granicach obszaru analizowanego brak jest nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi (w granicach tego obszaru znajdują się tereny rolnicze i tereny gruntów pod rowami), przez co planowana przez Skarżących inwestycja jest niezgodna z przeznaczeniem istniejącym w graniach obszaru analizowanego. Odnosząc się w tym miejscu do zarzutu Skarżących, że w sprawie nie rozszerzono granic obszaru analizowanego, należy wskazać, że zasadą jest wyznaczanie obszaru analizowanego w podstawowych jego wymiarach. Obszar ten może być poszerzony dopiero wówczas, gdy pojawią się okoliczności uzasadniające taką zmianę. Powiększenie obszaru analizowanego zawsze musi jednak służyć zachowaniu ładu przestrzennego. Celem samym w sobie takiego powiększenia nie może być jedynie umożliwienie realizacji przedsięwzięcia objętego wnioskiem inwestora. Innymi słowy, poszerzenie obszaru analizowanego ponad minimalne wymiary jest możliwe, ale musi być uzasadnione wymogami ładu przestrzennego (zob. wyrok NSA z 15 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 2146/20). Zdaniem Sądu w realiach rozpoznawanej sprawy brak jest takich szczególnych okoliczności, związanych z potrzebą zachowania ładu przestrzennego, które uzasadniałyby rozszerzenie granic obszaru analizowanego. Nie istniały zatem urbanistyczne ani prawne podstawy do rozszerzenia granic obszaru analizowanego, gdyż powiększanie tego obszaru niejako "na siłę", wyłącznie w celu znalezienia jakiejkolwiek zabudowy, naruszałoby zasadę zachowania ładu przestrzennego, zaś obszar analizy nie może być wyznaczany dowolnie - jego rozmiar musi wynikać z rzeczywistych uwarunkowań przestrzennych, a nie z subiektywnego interesu inwestora. A zatem, zamierzenie inwestycyjne Skarżących nie spełnia wymogu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie "kontynuacji funkcji" oraz nie daje się pogodzić z istniejącym sposobem zagospodarowania terenu. Również argumentacja strony skarżącej, w której odwołano się do "rozproszonej zabudowy o różnym charakterze", nie mogła przemawiać za koniecznością powiększenia obszaru analizowanego w niniejszej sprawie, gdyż ład przestrzenny istniejący wokół stanowiącej własność Skarżących działki nr [...] charakteryzuje się brakiem jakiejkolwiek legalnej zabudowy. Sięganie zaś do zabudowy znajdującej się w dalszej odległości (co wymagałoby w niniejszej sprawie poszerzenia obszaru analizowanego co najmniej dwukrotnie) uzasadnione jest tylko wtedy, gdy determinują to szczególne cechy zagospodarowania na danym terenie, nie zaś subiektywne oczekiwania inwestora zamierzającego wznieść obiekt budowlany w terenie niezurbanizowanym (zob. wyrok NSA z 18 kwietnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1291/20). Podsumowując Sąd stwierdza, że organy administracji prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, które odpowiada zasadom wynikającym z dyspozycji przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. i na podstawie kompletnego materiału dowodowego zebranego w toku tego postępowania ustaliły stan faktyczny sprawy, w tym w sposób niewątpliwy okoliczności o kluczowym znaczeniu dla sprawy, tj. że wnioskowana inwestycja nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. z uwagi na brak zgodności z funkcją zabudowy występującej w obszarze analizowanym. Wbrew stanowisku strony skarżącej zaskarżona decyzja została prawidłowo uzasadniona, zawiera pełne uzasadnienie faktyczne i prawne, spełniające wymogi stawiane przez art. 107 § 3 k.p.a. Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za nieuzasadnioną.[pic]