II SA/Gd 181/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (spr.) Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi M. B. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 28 listopada 2025 r. nr WOP.7722.207.2024.MK w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę.

M. B. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Postanowieniem z dnia 22 lipca 2024 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bytowie (dalej jako: "organ I instancji", "PINB") wstrzymał roboty budowlane wykonywane przy budowie obiektu budowlanego - budynku gospodarczego o długości 4,50 m oraz szerokości 3,52 m i 2,50 m, oznaczonego na szkicu sytuacyjnym jako nr 3, zlokalizowanego na działce o nr ewid. gruntu [...], obręb [...] B., przy ul. [...] w B. oraz poinformował M. B. o możliwości złożenia, w ciągu 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, wniosku o legalizację budowy obiektu budowlanego i konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego - budynku gospodarczego, wyliczonej zgodnie z art. 49d ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 725 ze zm.; dalej jako: "Prawo budowlane"). Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej jako: "organ odwoławczy", "PWINB""), po rozpoznaniu zażalenia, postanowieniem z dnia 28 listopada 2025 r. uchylił w całości zaskarżone postanowienie organu I instancji, wstrzymał roboty budowlane przy budowie budynku gospodarczego oraz poinformował inwestora – M. B., a także pozostałych współwłaścicieli działki nr [...] przy ul. [...] w B. o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu w terminie 30 dni od dnia wydania ostatecznego postanowienia, tj. od dnia 28 listopada 2025 r. i o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem sprawy jest budynek gospodarczy, zlokalizowany na terenie działki stanowiącej współwłasność M. B. (dalej jako: "inwestor", "strona", "skarżący") oraz M. i M. J. (dalej jako: "współwłaściciele działki"). Zgodnie z oświadczeniem strony inwestorem budowy była J. B., która wybudowała go w latach 60-tych ubiegłego wieku. Zdaniem pozostałych współwłaścicieli działki, inwestorem budowy jest natomiast M. B., który wybudował sporny obiekt w 2018-2019 r. W toku postępowania odwoławczego PWINB zlecił organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego. W piśmie z dnia 2 czerwca 2025 r. organ I instancji wyjaśnił, że ustalono dokładną liczbę wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i garaży - tj. dwie wiaty oraz jeden budynek gospodarczy. Opis wraz ze wskazaniem lokalizacji obiektów znajduje się na szkicu sytuacyjnym dołączonym do protokołu z kontroli z dnia 27 maja 2025 r. Ponadto wyjaśnił, że zebrano informacje na temat daty budowy obiektów budowlanych tj. budynku gospodarczego ozn. na szkicu sytuacyjnym jako nr 3 oraz wiaty garażowej ozn. jako nr 1. PINB wskazał także wszystkie wymiary ścian obiektu budowlanego - budynku gospodarczego (obiekt nr 3), które podano na szkicu dołączonym do protokołu z kontroli z dnia 3 kwietnia 2025 r. oraz dokonano ustaleń w kwestii przegród zewnętrznych oraz fundamentów obiektu, które zawarto w protokole kontroli z dnia 27 maja 2025 r. Z ustaleń PWINB wynika, że obiekt powstał w 2019 r., inwestorem był M. B. i zarówno w momencie powstania jak i obecnie realizacja tego typu inwestycji wymaga zgłoszenia. Z uwagi na to, że nie zostało ono dokonane wdrożono procedurę przewidzianą w art. 48 Prawa budowlanego. PWINB zwrócił ponadto uwagę, że ustalając wysokość opłaty legalizacyjnej organ I instancji mylnie powołał się na przepis art. 49d ust. 1 pkt 1 Prawa budowalnego, podczas gdy w sprawie ma zastosowanie przepis art. 49d ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy. Uzasadniając konieczność wydania rozstrzygnięcia reformatoryjnego PWINB wskazał, że w przedmiotowej sprawie konieczne było doprecyzowanie podmiotu, który uprawniony jest do złożenia wniosku o legalizację, wskazanie terminu przewidzianego na jego złożenie oraz poinformowanie o prawidłowym sposobie naliczenia opłaty legalizacyjnej, który de facto jest korzystniejszy dla strony. Dodatkowo organ wyjaśnił, że doprecyzował również przedmiot postępowania, wskazując wszystkie wymiary jego ścian. Końcowo, odnosząc się argumentacji zawartej w zażaleniu, organ odwoławczy wyjaśnił, że nie ma przepisu prawa budowlanego, który zezwalałby na budowę "domku ogrodowego (narzędziowego)" bez pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji. Zarzucił PWINB naruszenie art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.; dalej jako: "k.p.a.") poprzez nie podjęcie kroków niezbędnych do dokładnego zbadania stanu faktycznego i wyjaśnieniu wszelkich kwestii istotnych z punktu widzenia interesu obywateli po przez pominięcie twierdzeń skarżącego w zakresie daty powstania budynku gospodarczego w szczególności wykonywanych prac remontowych wymaganych z uwagi na uszkodzenia powstałe na skutek upływu czasu i wpływu warunków atmosferycznych i oparciu rozstrzygnięcia na wybiórczej dokumentacji zdjęciowej M. J., której wiarygodność skarżący kwestionuje. Zarzucił ponadto nałożenie obowiązku na skarżącego wynikającego z pkt. 3 zaskarżonego postanowienia z terminem wykonania tj. 30 dni od wydania niniejszego postanowienia tj. od dnia 28 listopada 2025 r. podczas, gdy upływ wyżej wymienionego terminu nastąpił przed doręczeniem odpisu postanowienia skarżącemu, co powoduje niewykonalność z wniosku o legalizację. Końcowo podniósł zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia postanowienia, co powoduje jego niewykonalność. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i stanowisko, jak w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem. Art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2026 r., poz. 143; dalej jako: "P.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności stanowiących podstawę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.). Należy również wskazać, że zgodnie z art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej: "PWINB") z 28 listopada 2025 r. uchylające w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bytowie z 22 lipca 2024 r. wstrzymujące roboty budowlane wykonywane przy budowie obiektu budowlanego – budynku gospodarczego o długości 4,50 m oraz szerokości 3,52 m i 2,50 m, zlokalizowanego na działce o numerze ewidencyjnym gruntu [...], obręb [...] B., przy ul. [...] w B. oraz informujące M. B. o możliwości złożenia w ciągu 30 dni od dnia doręczenia postanowienia wniosku legalizacyjnego i o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej. Materialnoprawną podstawą wydanych przez organy obu instancji postanowień są przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 725 ze zm.; dalej: "Prawo budowlane") w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471), obowiązującą od 19 września 2020 r. Jak stanowi art. 25 przywołanej ustawy zmieniającej jedynie do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem jej wejście w życie stosuje się przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu dotychczasowym. Ponieważ postępowanie w sprawie zostało wszczęte w 2024 r. (zob.: k. 5 akt organu I instancji) należało stosować przepisy Prawa budowlanego z uwzględnieniem zamian wprowadzonych przywołaną wyżej ustawą z 2020 r. Należy wskazać, że wprowadzone powyższą nowelizacją zmiany w przepisach dotyczących legalizacji samowoli budowlanych stworzyły jednolity, spójny system postępowań legalizacyjnych opierający się o wspólną procedurę (zob. uzasadnienie do projektu ustawy z dnia 13 lutego 2020 r., druk sejmowy nr 121, Sejm IX kadencji). Umożliwia on usunięcie skutków samowolnych działań inwestycyjnych oraz przywrócenie stanu zgodności z wymogami Prawa budowlanego. Na skutek wprowadzonych zmian postępowanie w sprawie samowoli budowlanej rozpoczyna się od wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego). W takim postanowieniu organ informuje o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Następnie inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może w ciągu 30 dni od otrzymania postanowienia złożyć wniosek o legalizację (art. 48a ust. 1). Jeżeli wniosek ten nie zostanie złożony, wówczas organ nadzoru budowlanego wydaje nakaz rozbiórki (art. 49e pkt 1). Taki sam skutek ma wycofanie wniosku, co może nastąpić praktycznie na całym etapie procedury legalizacyjnej (art. 49e pkt 2 w zw. z art. 48a ust. 2). Jeżeli jednak inwestor (właściciel lub zarządca) złoży wniosek o legalizację, organ nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania wdraża procedurę legalizacyjną. Regulacja skutków samowoli budowlanych jest konsekwencją obowiązującej w Prawie budowlanym generalnej zasady, wyrażonej w art. 28, przewidującej, że roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z wyjątkami przewidzianymi w art. 29-31. Zauważyć przy tym należy, że ocena, czy miała miejsce samowola budowlana dokonywana jest zawsze według przepisów Prawa budowlanego obowiązujących w dacie dokonania tejże samowoli, a ocena prawna tego stanu musi być każdorazowo determinowana przez przepisy obowiązujące w dacie przeprowadzenia ostatnich robót budowlanych, które składały się na aktualną konstrukcję i parametry takiego samowolnie pobudowanego obiektu (zob. wyrok NSA z 18 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 782/06, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie przedmiotem postępowania organy administracji uczyniły wolno stojący parterowy budynek gospodarczy o wymiarach: 4,50 m x 3,52 m x 2,50 m znajdujący się na działce nr [...], obręb [...] w B. Zgodnie z brzmieniem obowiązującego w momencie budowy (2019 r.) art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2 nie wymagała pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia (zob. też art. 30 tej ustawy). Stosownie do obowiązującego w momencie rozstrzygania sprawy art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. a) ustawy Prawo budowlane budowa tego rodzaju obiektów nie wymagała decyzji o pozwoleniu na budowę, ale wymagała zgłoszenia. Z przytoczonych powyżej regulacji wynika, że zarówno w dacie wykonania robót budowlanych, jak i w dacie orzekania przez organy administracji budowa parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2 wymagała zgłoszenia, które nie zostało dokonane. Z nadesłanych akt administracyjnych wynika, że organ I instancji zakwalifikował wykonane roboty budowlane jako budowę obiektu budowlanego – budynku gospodarczego natomiast organ odwoławczy jako budowę budynku gospodarczego. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy wywiódł, że obiekt, którego dotyczyło postępowanie jest trwale połączony z gruntem za pomocą kotew stalowych, a całość konstrukcji opiera się na płytach betonowych (chodnikowych), które zapewniają trwałość konstrukcji, uniemożliwiając jej przesunięcie, zniszczenie przez działanie sił przyrody. Ustalenia PWINB znajdują odzwierciedlenie w materiale dowodowym (protokoły kontroli z 16 maja 2024 r. i 27 maja 2025 r. oraz wydruki zdjęć dołączone do tych protokołów). Trafnie też organ II instancji odwołując się do aktualnego orzecznictwa NSA przyjął, że umocowanie obiektu odpowiada pojęciu fundamentów (zob. wyroki: 17 stycznia 2020 r., II OSK 526/18; 18 stycznia 2023 r., II OSK 2605/21; wyrok NSA z 10 grudnia 2024 r., II OSK 695/22), co uzasadnia kwalifikację obiektu jako budynku. Skoro przedmiotem postępowania był budynek gospodarczy, którego realizacja wymagała zgłoszenia, które nie zostało dokonane, zasadnie wdrożono tryb legalizacyjny. Postępowanie organów administracji było prawidłowe, a zaskarżone rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem. W odniesieniu do zarzutów skargi należy zauważyć, że nie doszło do naruszenia art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2025 r., poz. 1651 ze zm.; dalej jako: "k.p.a.") polegającego na zaniechaniu podjęcia kroków niezbędnych do dokładnego ustalenia stanu faktycznego i pominięcia twierdzeń skarżącego dotyczących daty powstania budynku. Organ II instancji w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił na podstawie jakich dowodów ustalił tę okoliczność i z jakich przyczyn odmówił wiarygodności oświadczeniu T. M. przesłanym przy piśmie skarżącego z 5 listopada 2025 r. Dokonanie w toku postępowania ustaleń odmiennych niż twierdzenia strony (skarżącego w postępowaniu sądowym) sama w sobie nie jest równoznaczne z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Jeżeli są one oparte na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym i wyjaśnione w uzasadnieniu rozstrzygnięcia – jak w niniejszej sprawie – zarzut naruszenia wskazanych wyżej przepisów nie może odnieść zamierzonego skutku. Jedynie na marginesie należy wskazać, że stanowisko skarżącego w odniesieniu do daty posadowienia budynku jest rozbieżne: w protokole kontroli wskazał on, że inwestorem była matka – J. B., podczas gdy powoływany przez niego świadek – T. M. – w pisemnym oświadczeniu wskazał, że "domek ogrodnika (...) jest nabyty od Skarbu Państwa". Sąd nie podzielił także zarzutu niewykonalności postanowienia PWINB z uwagi na to, że przed jego doręczeniem upłynął termin na złożenie wniosku o legalizację budynku. Zdaniem Sądu, w zaskarżonym postanowieniu błędnie wskazano początkowy dzień rozpoczęcia biegu terminu do złożenia wniosku o legalizację. PWINB wskazał bowiem, że termin ten należy liczyć od dnia wydania postanowienia, natomiast z art. 48a ust. 1 i 3 Prawa budowlanego wynika wprost, że termin ten liczyć należy od dnia doręczenia postanowienia. To z doręczeniem postanowienia ustawodawca wiąże rozpoczęcie biegu trzydziestodniowego terminu do złożenia wniosku o legalizację, bez różnicowania instancji, w której zostało wydane. Podkreślić należy, iż jasna językowo treść art. 48a ust. 3 Prawa budowlanego wiąże moment rozpoczęcia biegu terminu na złożenie wniosku o legalizację z uzyskaniem przez postanowienie o wstrzymaniu budowy przymiotu ostateczności, a nie prawomocności, a prawnie dopuszczalne jest toczenie się jednocześnie postępowania legalizacyjnego oraz sądowoadministracyjnego postępowania weryfikującego prawidłowość postanowienia w przedmiocie wstrzymania budowy (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2025 r., II OSK 931/24). W tożsamy sposób kwestia ta ujmowana jest w nauce prawa, gdzie podkreśla się, że wyrażenie, o którym mowa w art. 48a ust. 3 Prawa budowlanego, "stało się ostateczne" należy w istocie wiązać z dniem doręczenia inwestorowi postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie o wstrzymaniu budowy wydanego w efekcie rozpatrzenia jego zażalenia (tak: R. Godlewski (w:) Prawo budowlane. Komentarz, red. D. Sypniewski, LEX/el). Błąd ten jednak nie wpływa negatywnie na sytuację prawną Skarżącej, ponieważ ta część rozstrzygnięcia ma jedynie charakter informacyjny i w żaden sposób nie modyfikuje ustawowych uprawnień określonych w art. 48a Prawa budowlanego. To naruszenie nie mogło przesądzić o wadliwości zaskarżonego postanowienia, uzasadniającej jego uchylenie. Podsumowując Sąd stwierdza, że w toku niniejszego postępowania organy procedowały w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo powołały i zastosowały przepisy Prawa budowlanego. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy okazał się wystarczający dla podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia. Przy jego ocenie organy nie przekroczyły zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, w tym wskazanych w skardze art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych postanowień. Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 w zw. z art. 120 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za nieuzasadnioną.