II SA/Gd 210/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia WSA Wojciech Wycichowski (sprawozdawca) Protokolant Sekretarz sądowy Karolina Zielińska po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2026 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. M., A. L. i M. L. na czynność Powiatowego Lekarza Weterynarii w Kartuzach w przedmiocie zaniechania przeprowadzenia szacowania wartości zniszczonych produktów pochodzenia zwierzęcego postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić ze Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku solidarnie na rzecz skarżących M. M., A. L. i M. L. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi.

A. L., M. L. i M. M. - wspólnicy spółki cywilnej "K." (dalej: "Skarżący") wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na inną czynność z zakresu administracji publicznej podjętą przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w Kartuzach (dalej: "Organ") polegającą na zaniechaniu przez Organ przeprowadzenia szacowania wartości zniszczonych [...], zniszczonych w wykonaniu decyzji Organu z 2 stycznia 2026 r. Zaskarżonej czynności zarzucono naruszenie: 1. art. 7 oraz art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 1691) - dalej: "k.p.a.", poprzez niewykonanie przez Organ ciążącego na nim obowiązku podjęcia z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zabezpieczenia interesu majątkowego strony, polegające na całkowitym zaniechaniu działań zmierzających do ustalenia wartości rynkowej zniszczonego mienia; 2. art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie sprawy w sposób naruszający zasadę zaufania do organów władzy publicznej, polegające na doprowadzeniu do definitywnego unicestwienia mienia Skarżących na podstawie decyzji Organu, a następnie zaniechaniu wykonania czynności szacunkowych; 3. art. 9 k.p.a. poprzez zaniechanie informowania Skarżących o przebiegu postępowania związanego z ustaleniem wartości zniszczonych produktów oraz o czynnościach, jakie Organ powinien podjąć z urzędu po wykonaniu decyzji nakazowej, w szczególności o terminie i trybie przeprowadzenia szacowania; 4. art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez faktyczne pozbawienie Skarżących ochrony prawa własności i innych praw majątkowych, polegające na doprowadzeniu do zniszczenia mienia bez jednoczesnego uruchomienia ustawowego mechanizmu ustalenia jego wartości, stanowiącego niezbędny element realizacji konstytucyjnej gwarancji ochrony majątkowej; 5. art. 49 ust. 3 i 6 w zw. z art. 49 ust. 13 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2023 r., poz. 1075 ze zm.) - dalej: "Ustawa", w zw. z § 5 ust. 1, § 7 ust. 1 oraz § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 30 lipca 2009 r. w sprawie rzeczoznawców wyznaczonych przez powiatowego lekarza weterynarii do przeprowadzenia szacowania (Dz. U. z 2009 r. Nr 142, poz. 1161) - dalej: "Rozporządzenie", poprzez ich niezastosowanie, polegające na zaniechaniu przez Organ przeprowadzenia szacowania wartości zniszczonych [...], w tym niewyznaczeniu rzeczoznawców, niedokonaniu szacowania przed zniszczeniem produktów oraz niesporządzeniu protokołu szacowania, mimo że czynności te stanowią ustawowy i wykonawczy warunek ustalenia wartości rynkowej produktów pochodzenia zwierzęcego zniszczonych z nakazu organu Inspekcji Weterynaryjnej. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o: 1) stwierdzenie niezgodności z prawem zaniechania przez Organ przeprowadzenia szacowania wartości zutylizowanych [...], dokonanych w wykonaniu decyzji Organu z 2 stycznia 2026 r., 2) zobowiązanie Organ do przeprowadzenia czynności szacowania wartości [...] zutylizowanych w wykonaniu decyzji z 2 stycznia 2026 r. na podstawie dostępnej dokumentacji oraz danych rynkowych, zgodnie z przepisami Ustawy i Rozporządzenia, 3) zasądzenie od Organu na rzecz Skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że decyzją z 2 stycznia 2026 r., wydaną z urzędu, Organ nakazał "K." s.c. A. L., M. L. i M. M., prowadzącej działalność gospodarczą w zakresie obrotu [...], przekazanie określonej partii [...] do utylizacji albo poddanie ich obróbce termicznej w sposób zapewniający zniszczenie wirusa wysoce zjadliwej grypy ptaków (HPAI). Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Podstawą wydania decyzji była informacja o stwierdzeniu w dniu 29 grudnia 2025 r. ogniska wysoce zjadliwej grypy ptaków na terenie województwa p., w powiecie s., w zakładzie zlokalizowanym poza miejscem prowadzenia działalności przez "K." s.c. Skarżący wskazali, że w konsekwencji wydania ww. decyzji objęte nią [...] zostały wyłączone z obrotu i przeznaczone do utylizacji, co spowodowało po stronie "K." s.c. powstanie znacznych strat majątkowych, związanych zarówno z utratą towaru, jak i z zakłóceniem prowadzonej działalności gospodarczej. W wykonaniu powyższej decyzji Skarżący, działając w warunkach rygoru natychmiastowej wykonalności oraz podporządkowując się nakazom Organu, niezwłocznie przystąpili do realizacji obowiązku nałożonego decyzją. W konsekwencji doszło do fizycznego wycofania z obrotu oraz zniszczenia partii [...] objętych decyzją, obejmującej około 21.000 sztuk [...]. Zniszczenie to miało charakter definitywny i nieodwracalny, prowadząc do całkowitego unicestwienia mienia stanowiącego własność Skarżących. Podniesiono, że pomimo doprowadzenia przez Organ do zniszczenia wskazanej partii [...], Organ nie podjął żadnych czynności zmierzających do ustalenia wartości rynkowej zniszczonych produktów. W szczególności Organ nie wyznaczył rzeczoznawców z prowadzonej przez siebie listy, nie wyznaczył miejsca ani terminu przeprowadzenia szacowania, nie przeprowadził szacowania przed zniszczeniem produktów, jak również nie przeprowadził szacowania po ich zniszczeniu, a także nie sporządził protokołu szacowania, który stanowi podstawowy dokument czynności szacunkowych. Skarżący wskazali, że nie zostali powiadomieni o zamiarze przeprowadzenia szacowania ani o jakichkolwiek czynnościach podejmowanych przez Organ w tym zakresie. Organ nie przekazał informacji dotyczących trybu, terminu ani podstawy prawnej przeprowadzenia szacowania wartości zniszczonych [...]. Po wykonaniu decyzji nakazowej Organ nie podjął dalszych działań w celu ustalenia wartości zniszczonego mienia, mimo że zniszczenie nastąpiło w wyniku działań podjętych z urzędu i w interesie publicznym. Zdaniem Skarżących opisany stan faktyczny jednoznacznie wskazuje, że po wykonaniu decyzji nakazowej Organ nie zrealizował dalszych obowiązków wynikających z przepisów prawa, które aktualizują się w sytuacji zniszczenia produktów pochodzenia zwierzęcego z nakazu organu Inspekcji Weterynaryjnej. Podkreślono, że zaniechanie to nie miało charakteru incydentalnego ani technicznego, lecz dotyczyło całego ustawowo i wykonawczo określonego mechanizmu ustalania wartości zniszczonego mienia, który stanowi nieodłączny element ingerencji w sferę praw majątkowych podmiotu prywatnego. W realiach niniejszej sprawy Organ poprzestał wyłącznie na doprowadzeniu do wykonania decyzji nakazowej, nie podejmując żadnych działań zmierzających do zabezpieczenia interesu majątkowego Skarżących. Takie postępowanie pozostaje zaś w sprzeczności z podstawowymi zasadami prowadzenia postępowania administracyjnego, zgodnie z którymi organ nie może ograniczać swojej aktywności wyłącznie do realizacji nałożonego obowiązku, jeżeli z przepisów prawa wynika konieczność podjęcia dalszych czynności z urzędu, warunkujących możliwość realizacji uprawnień strony. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie. W ocenie Organu w niniejszej sprawie nie doszło do bezczynności, bowiem nie był on prawnie zobowiązany do podjęcia czynności w zakresie wskazanym w skardze. Organ podał, że zgodnie z art. 49 ust. 7 pkt 3 lit. a tiret drugie Ustawy odszkodowanie, o których mowa w ust. 5, nie przysługuje za produkty pochodzenia zwierzęcego w rozumieniu przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego, jaja wylęgowe, pasze i sprzęt, o których mowa w ust. 5, stanowiące własność podmiotów prowadzących działalność w zakresie m.in. obrotu produktami pochodzenia zwierzęcego, jajami wylęgowymi lub paszami. Organ wskazał, że analizując treść decyzji z 16 lutego 2006 r., zmienionej następnie decyzjami z 26 listopada 2014 r., z 10 stycznia 2023 r. i z 18 października 2023 r., podmiot (aktualnie "K." s.c.) został dopuszczony do prowadzenia działalności polegającej na pakowaniu [...] sklasyfikowanych i właściwie oznakowanych - w ilości 250 tysięcy sztuk [...]/tydzień. Zdaniem Organu oznacza to, że "K." s.c. jest podmiotem prowadzącym działalność w zakresie m.in. obrotu produktami pochodzenia zwierzęcego, wyłączonym ustawowo z możliwości uzyskania odszkodowania. Z tego względu - po wykonaniu decyzji z 2 stycznia 2026 r. - Organ odstąpił od realizacji czynności opisanych w skardze, jako bezprzedmiotowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, że przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi Sąd zawsze bada legitymację skargową strony, zachowanie terminu do wniesienia skargi oraz jej warunków formalnych, a przede wszystkim dokonuje oceny dopuszczalności skargi, w szczególności bada, czy dotyczy ona przedmiotu objętego właściwością sądu administracyjnego oraz czy nie zachodzi stan zawisłości sprawy. Zgodnie bowiem z art. 58 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego (§ 1 pkt 1) albo jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona (§ 1 pkt 4). Sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym (§ 3). Zakres właściwości sądów administracyjnych reguluje art. 3 P.p.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (§ 1), a kontrola ta obejmuje (§ 2) orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2025 r. poz. 111, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2025 r. poz. 1131, 1423, 1820 i 1863), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a P.p.s.a.) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.). Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty, z czego a contrario należy wnioskować, że sprawy dotyczące aktów lub czynności w nim niewymienionych nie są objęte właściwością sądów administracyjnych, zatem zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. skargi w tym przedmiocie podlegają odrzuceniu. W doktrynie wskazuje się, że badanie przez sąd, czy zaistniały lub też zostały zachowane przez skarżącego przesłanki dopuszczalności zaskarżenia określonego aktu lub czynności (bezczynności, przewlekłego prowadzenia postępowania) organu administracji publicznej musi być poprzedzone ustaleniem przez sąd istnienia dwóch faktów, których nieistnienie oznacza, że skarga nie ma prawnego bytu (nie istnieje de iure), a mianowicie: faktu istnienia przedmiotu zaskarżenia oraz faktu istnienia aktu zaskarżenia (tak: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie VI, WK 2016). Natomiast w orzecznictwie sądowym wskazuje się, że dopuszczalność drogi sądowej jako takiej nie zależy od tego, w jakiej formie administracja działa, lecz od tego, czy mamy do czynienia ze sprawą indywidualną w sporze o prawo w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Dopiero przesądzenie tej kwestii otwiera pole do rozważań na temat tego, czy ustawodawca zwykły to konstytucyjnie gwarantowane prawo zapewnił, a jeżeli tak, przed jakim sądem i w jakiego rodzaju procedurze. Nie jest przecież tak, że wszystkie spory z administracją publiczną rozpoznają sądy administracyjne, bo do tego potrzebny jest - w myśl art. 184 Konstytucji RP - wyraźny przepis ustawy (zob. postanowienie NSA z 7 lipca 2023 r. sygn. akt I GSK 611/23, przywołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Z przywołanych wyżej wypowiedzi piśmiennictwa i judykatury wynika, że konieczną przesłanką dopuszczalności zaskarżenia danego aktu lub czynności jest fakt ich istnienia. Muszą one istnieć w chwili wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Nie można bowiem wnieść środka zaskarżenia od aktu lub czynności przyszłej, choćby organ administracji publicznej w prowadzonym postępowaniu popełnił już takie nieprawidłowości, które - zdaniem skarżącego - uniemożliwiają podjęcie aktu lub dokonanie czynności zgodnej z prawem (zob. postanowienie WSA w Poznaniu z 21 kwietnia 2006 r. sygn. akt IV SA/Po 221/06). Odmienna sytuacja występuje w przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. Ponieważ istotą takiej skargi jest zarzut niewydania w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo niepodjęcia czynności z zakresu administracji publicznej w zakresie określonym w art. 3 § 2 pkt 1-4a, przedmiotem zaskarżenia, który warunkuje dopuszczalność zaskarżenia, nie może być żadne zdarzenie faktyczne obiektywnie istniejące, lecz - wprost przeciwnie - brak przejawów aktywności organu administracji publicznej. W niniejszej sprawie (zarejestrowanej pod sygn. akt II SA/Gd 210/26) wniesiono skargę na czynność z zakresu administracji publicznej podjętą przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w Kartuzach polegającą na zaniechaniu przez ten organ przeprowadzenia szacowania wartości zniszczonych [...], zniszczonych w wykonaniu decyzji tego organu z 2 stycznia 2026 r. Zdaniem Sądu skarga na czynność polegającą na zaniechaniu przeprowadzenia szacowania dotyczy czynności nieistniejącej i jako taka podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Ponadto skarga ta jest w istocie skargą na bezczynność i z tego powodu podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a., albowiem w dniu 2 lutego 2026 r. Skarżący wnieśli skargę na bezczynność Powiatowego Lekarza Weterynarii w Kartuzach w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania należnego Skarżącym w związku z wykonaniem decyzji tego organu z 2 stycznia 2026 r. (skarga ta została zarejestrowana pod sygn. akt II SAB/Gd 12/26). Mając na uwadze przedstawione wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i 4 oraz § 3 P.p.s.a., odrzucił skargę, a na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zwrócił Skarżącym uiszczony wpis sądowy od skargi w kwocie 200 zł.