II SA/Gd 235/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie WSA Dariusz Kurkiewicz WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie opłaty za legalizację obiektu budowlanego oddala skargę.

A. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. (dalej jako "Spółka") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako "WINB") z dnia 3 lutego 2020 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie (dalej jako "PINB") z dnia 22 lipca 2019 r., , w sprawie wymierzenia Spółce opłaty legalizacyjnej. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: PINB prowadził postępowanie w sprawie posadowienia na działkach nr [...] i [...] (numeracja obecna po podziale działki nr [...]) w miejscowości K., gm. S., hali magazynowej typu namiotowego o wymiarach 48,35 m x 20,00 m , wysokość od 3,31 m do wysokości w kalenicy 5,95 m i kubaturze 4580 m3, o konstrukcji z profili aluminiowych i stalowych, ze ścianami z blachy trapezowej i dwuspadowym dachem wykonanym z tkaniny poliestrowej, powlekanej, która została wykonana we wrześniu 2014 r. Postanowieniem z dnia 18 lutego 2015 r. organ wstrzymał prowadzenie ww. robót budowlanych i nakazał inwestorowi przedstawienia do dnia 31 marca 2015 r. dokumentów wymaganych do legalizacji obiektów, m.in. cztery egzemplarze projektu budowlanego. W dniu 11 czerwca 2019 r. Spółka przedłożyła wymagane dokumenty. Na skutek sprawdzenia dokumentacji dostarczonej przez stronę organ pierwszej instancji uznał, że spełnia ona wymogi określone w art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), dalej jako Prawo budowlane, w związku z czym postanowieniem z dnia 22 lipca 2019 r. ustalił Spółce opłatę legalizacyjną w kwocie 375.000 zł. W odwołaniu Spółka zarzuciła poczynienie błędnych ustaleń faktycznych, w szczególności poprzez zakwalifikowanie budynku do kategorii XVIII, zamiast kategorii VIII i w konsekwencji zastosowanie błędnych współczynników przy ustalaniu wysokości opłaty. Po rozpoznaniu wniesionego przez Spółkę odwołania WINB postanowieniem z dnia 3 lutego 2020 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że już w postanowieniu z dnia 18 lutego 2015 r. nakładającym określone obowiązki wskazano, i przez zatwierdzeniem projektu budowlanego i udzieleniem pozwolenia na wznowienie robót, zostanie ustalona opłata legalizacyjna w kwocie 375.000 zł, zatem już na tym etapie kwota ta była inwestorowi znana. Odnosząc się do kwestii kwalifikacji spornego obiektu do kategorii budynków zgodnie z załącznikiem do ustawy prawo budowlane WINB stwierdził, że kategoria XVIII została określona przez projektanta już w pierwszym projekcie budowlanym ze stycznia 2015 r. i takiej samej kwalifikacji dokonano w przedłożonym w toku postępowania legalizacyjnego projekcie z czerwca 2019 r. Zdaniem WINB, konstrukcja hali, jako obiektu trwale związanego z gruntem, jego kubatura oraz funkcja jako obiektu magazynowego, czyli jej parametry techniczne, odpowiadają obiektom scharakteryzowanym w XVIII kategorii Załącznika do ustawy Prawo budowlane. Kategoria ta obejmuje budynki przemysłowe, jak: budynki produkcyjne, służące energetyce, montownie, wytwórnie, rzeźnie oraz obiekty magazynowe, jak: budynki składowe, chłodnie, hangary, wiaty, a także budynki kolejowe, jak: nastawnie, podstacje trakcyjne, lokomotywownie, wagonownie, strażnice przejazdowe, myjnie taboru kolejowego. Zgodnie zaś z załącznikiem, współczynnik kategorii dla tego obiektu wynosi 10,0, a współczynnik wielkości obiektu 1,5 (kubatura obiektu w przedziale od 2500 do 5000 m2). Stawka opłaty wynosi 500 zł. W związku z tym, wysokość opłaty legalizacyjnej stanowi pięćdziesiąt krotnie podwyższony iloczyn stawki opłaty, współczynnika kategorii i współczynnika obiektu, zatem wynosi 375.000 zł. Jednocześnie organ zaznaczył, że na mocy obowiązujących przepisów, strona ma możliwość skorzystania z prawa do złożenia wniosku o rozłożenie na raty opłaty legalizacyjnej, po ustaleniu jej wysokości w trybie nadzoru budowlanego. W skardze Spółka zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 140 i art. 144 k.p.a., poprzez oparcie się wyłącznie na klasyfikacji obiektu dokonanej przez projektanta, w konsekwencji czego organ nie dokonał żadnych własnych ustaleń, dokonał dowolnej oceny dowodów i błędnie ustalił stan faktyczny co do kategorii budynku. Tymczasem dokumentacja projektowa powinna podlegać wnikliwej ocenie organu, a przyjęcie zawartych w niej ustaleń powinno zostać uzasadnione, czego w niniejszej sprawie zabrakło. Uchybienia w tym zakresie spowodowały natomiast naruszenie art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego poprzez zastosowanie do ustalenia wysokości opłaty współczynników właściwych dla kategorii XVIII, gdy tymczasem należało zastosować wskaźniki dla kategorii VIII. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Przedmiotem kontroli sądowej, dokonywanej pod względem zgodności z prawem aktu wydawanego przez organ administracji, jest postanowienie WINB z dnia 3 lutego 2020 r., utrzymujące w mocy postanowienie PINB, w którym ustalono Spółce opłatę legalizacyjną za wybudowanie bez stosownego pozwolenia hali namiotowej o wskazanych w decyzji wymiarach, na działkach nr [...] i [...] w obrębie K. w S., w kwocie 375.000 zł. Podstawą prawną tak wydanych orzeczeń były przepisy Prawa budowlanego, w szczególności zaś art. 49 ust. 1 i 2 w zw. z art. 59 ust. 1 tej ustawy. Zgodnie z art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, 3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane - oraz, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie. Regulacja ta jest zatem kolejnym etapem w toku procedury legalizacyjnej, wszczętej i prowadzonej w oparciu o przepis art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, rozpoczynająca się po wykonaniu obowiązków wynikających z postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, podjętego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Organ nadzoru budowlanego, który otrzymał w wyznaczonym terminie dokumenty, o których mowa w art. 48 ust. 3, traktowane jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i (lub) wydanie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, jest zobowiązany zbadać zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. W razie stwierdzenia naruszeń w tym zakresie, organ postanowieniem nakłada obowiązek usunięcia w określonym terminie wskazanych nieprawidłowości. Niewykonanie tego nakazu skutkuje wydaniem nakazu przymusowej rozbiórki. Natomiast w sytuacji, gdy nie stwierdzono nieprawidłowości w opisanym zakresie lub nieprawidłowości takie zostały usunięte w wyznaczonym terminie, a organ uzna, że obiekt będący przedmiotem samowoli budowlanej nie narusza przepisów o planowaniu przestrzennym i techniczno-budowlanych i obiekt nadaje się do legalizacji, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie. Należy przy tym zauważyć, że uiszczenie omawianej opłaty jest warunkiem zatwierdzenia projektu budowlanego, gdyż samo postanowienie o jej nałożeniu ma charakter incydentalny, uzależnia możliwość legalizacji obiektu od uiszczenia opłaty i jest jedynie jednym z warunków, które inwestor, właściciel lub zarządca terenu na którym obiekt jest posadowiony, obowiązany jest spełnić by obiekt zalegalizować por. wyrok NSA 14 stycznia 2009 r. sygn akt II OSK 1812/07, dostępny w CBOSA). Decyzja w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego kończy proces legalizacji samowoli budowlanej. Natomiast sam sposób określenia wysokości omawianej opłaty uregulowany jest w art. 59f Prawa budowlanego, który stanowi, że w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Stawka opłaty (s) wynosi 500 zł (ust. 2), zaś kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy (ust. 3). Z powyższego wynika więc, że istotą sprawy w przedmiocie nałożenia opłaty legalizacyjnej i kluczowym jej elementem jest ustalenie współczynnika kategorii obiektu budowlanego i współczynnika wielkości obiektu budowlanego, a następnie przeprowadzenie wyliczeń matematycznych polegających na przemnożeniu tych wielkości oraz stawki opłaty, a następnie podwyższeniu (pomnożeniu) tego wyniku o liczbę 50. Przy czym, sąd rozpoznając sprawę ze skargi na postanowienie o nałożeniu opłaty legalizacyjnej nie jest jednak ograniczony jedynie do kontroli czy opłata została nałożona w prawidłowej wysokości – co w istocie sprowadzało by się do kontroli czy organ właściwie zakwalifikował obiekt będący przedmiotem postępowania (kategoria obiektu) oraz poprawnie ustalił współczynnik jego wielkości. Kontrola tego postępowania winna jednak obejmować badanie w szerszym zakresie - czy opłatę nałożono legalnie tj. w postępowaniu prowadzonym zgodnie z obowiązującym przepisami, we właściwym trybie i w stosunku do właściwych podmiotów. Podobnie kontroli sądu podlega ta okoliczność czy opłatę legalizacyjną nałożono na osobę faktycznie zobowiązaną do jej uiszczenia lub czy nałożona została na wszystkie podmioty, które powinny ponosić jej koszty, ewentualnie konsekwencje jej nieuiszczenia. Zwrócić bowiem należy uwagę, że w razie nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej, następnym etapem postępowania jest orzeczenie nakazu rozbiórki obiektu a konsekwencją tego nakazu są ciężary, koszty jakie ponosi osoba zobowiązana do realizacji nakazu rozbiórki oraz prawna możliwość jej dokonania tj. możliwości wejście na teren na którym rozbiórka ma być dokonana, na które to wejście zobowiązany do rozbiórki musi mieć prawnie zagwarantowaną możliwość. W niniejszej sprawie powyższe kwestie nie były przedmiotem sporu. Z prawidłowych ustaleń organów wynikało, że inwestorem robót przeprowadzonych we wrześniu 2014 r. była Spółka "A.", a na wykonanie przedmiotowego obiektu wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, którym inwestor się nie legitymował, co obligowało organ do wszczęcia procedury legalizacyjnej w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego. Ustaleń tych w toku całego postępowania administracyjnego, jak i przed sądem, nie podważała skarżąca Spółka, jak również sąd rozstrzygając niniejszą sprawę uznał, że nie naruszają one przepisów prawa. Istotą sporu między stronami jest natomiast kwalifikacja przedmiotowego budynku do kategorii określonych w Załączniku do Prawa budowlanego, co miało wpływ na wysokość ustalonej przez organ opłaty legalizacyjnej. Jak wynika bowiem z akt sprawy, po złożeniu przez inwestora określonych w postanowieniu z dnia 18 lutego 2015 r. dokumentów, organ dokonał ich analizy stwierdzając, że spełniają wymogi art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego i dotyczą przedmiotowej legalizacji. W szczególności przedłożony został projekt budowlany obiektu, który w ocenie organu zawierał wszelkie niezbędne opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia, a także został wykonany przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane. W części opisowej projektu wskazano natomiast, że opracowanie dotyczy hali magazynowej namiotowej, jednoprzestrzennej. Obiekt posiada dach dwuspadowy o kącie nachylenia połaci 15º i pokryty jest tkaniną poliestrową nierozprzestrzeniającą ognia, wysokość kalenicy wynosi zaś 5,95 m. Konstrukcja hali składa się z ram z profili aluminiowych oraz wzmacniających, które są utwierdzone w stopach fundamentowych, a ściany obłożone są blachą trapezową w układzie poziomym. W projekcie tym stwierdzono też, że przedmiotową halę zaliczono do XVII kategorii obiektów budowlanych. Jej przeznaczenie określono natomiast jako funkcja magazynowa zakładu "A." wskazując, że służy ona jako miejsce składowania materiałów oraz elementów wrażliwych na warunki atmosferyczne. Na hali nie ma stanowisk pracy. Powyższy opis potwierdza ustalenia organu dokonane w toku oględzin z dnia 9 grudnia 2014 r., utrwalone w protokole w aktach sprawy (vide: k. 4 akt organu). PINB, a następnie organ odwoławczy, dokonały kwalifikacji obiektu zgodnie z Załącznikiem do Prawa budowlanego uznając, że sporna hala sanowi kategorię XVIII - budynki przemysłowe, jak: budynki produkcyjne, służące energetyce, montownie, wytwórnie, rzeźnie oraz obiekty magazynowe, jak: budynki składowe, chłodnie, hangary, wiaty, a także budynki kolejowe, jak: nastawnie, podstacje trakcyjne, lokomotywownie, wagonownie, strażnice przejazdowe, myjnie taboru kolejowego. Tymczasem Spółka wskazuje, że budynek należało zaliczyć do kategorii VIII – inne budowle. Zdaniem sądu stanowisko skarżącego jest niezasadne. Analiza przedłożonej dokumentacji wskazuje bowiem jednoznacznie, że hala namiotowa pełni funkcję magazynu dla zakładu "A.", gdzie składowane są materiały i elementy wrażliwe na warunki atmosferyczne, służące prowadzonej przez zakład działalności. Kwalifikację taką uzasadniają także wymiary (kubatura 4580 m3, wymiary w rzucie 50, 10 m x 20,00 m, wysokość 5,95 m) i konstrukcja obiektu (posadowienie na stopach fundamentowych, ramy aluminiowe, dach przekręty tkaniną poliestrową, ściany obłożone blachą trapezową), które są charakterystyczne dla obiektów magazynowych. Natomiast obiekty magazynowe zostały wprost wymienione w opisie kategorii XVIII, co pozwala na taką kwalifikację hali. Co więcej, także w przedłożonym projekcie budowlanym wprost stwierdzono, że budynek należy zakwalifikować do kategorii XVIII budynków. Wprawdzie Spółka wskazuje, że dokonana przez projektanta kwalifikacja nie może być dla organu przesądzająca i winien on dokonać weryfikacji takich ustaleń, z czym co do zasady należy się zgodzić, lecz jednocześnie wymaga podkreślenia, że treść analizowanego projektu w omawianym zakresie stanowi kontynuację ustaleń projektanta zawartych w uprzednio wykonanym projekcie ze stycznia 2015 r. Już wtedy bowiem zaszeregowano sporną halę do budynku z kategorii XVIII. Natomiast oba dokumenty zostały wykonane na zlecenie inwestora, który nie kwestionował zarówno ustaleń projektu z 2015 r., jak i aktualnie analizowanego projektu z roku 2019, zatem bezzasadne jest zarzucanie organom, że uwzględniły ustalenia wynikające z przedłożonego przez stronę dokumentu, przygotowanego na jej zlecenie, i którego treść znała, a więc również miała świadomość, że możliwa jest taka kwalifikacja hali. Jednocześnie nie ma racji strona skarżąca, że organy nie poddały ustaleń wynikających z projektu budowlanego własnym ustaleniom i nie dokonały samodzielnej kwalifikacji obiektu, opierając się wyłącznie na stwierdzeniach projektanta. Przeciwnie, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wprost wynika, że to konstrukcja hali, jej funkcja oraz parametry techniczne doprowadziły organ do wniosku, że odpowiada ona budynkom scharakteryzowanym w XVIII kategorii Załącznika do Prawa budowlanego. Oznacza to, że orzekające organy nadzoru budowlanego przeprowadziły w tym zakresie postępowanie wyjaśniające i dokonały własnych ustaleń, które potwierdziły prawidłowość danych ujawnionych w projekcie budowlanym. Natomiast, zdaniem sądu, w takiej sytuacji, gdy ustalenia organu pozwalają na zaszeregowanie spornej zabudowy do jednej z określonych prawnie kategorii, nie sposób oczekiwać, że organ dokona innej kwalifikacji, tym bardziej gdy kategoria zaproponowana przez stronę nie pozwala na taką jednoznaczną kwalifikację. Wskazana przez Spółkę kategoria "inne budowle" jest bowiem nieskonkretyzowana, co oznacza, że obejmuje ona te obiekty, których w żaden sposób nie da się zakwalifikować do pozostałych kategorii. Taka zaś sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Mając to na uwadze sąd uznał, że orzekające organy na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym przedłożonego projektu budowlanego oraz oględzin nieruchomości, prawidłowo ustaliły kategorię spornej hali uznając, że zalicza się ona do kategorii XVIII. Taka kwalifikacja zgodna jest wprawdzie z ustaleniami zespołu projektantów opracowujących projekt budowlany z 2019 r., którzy posiadają niezbędne uprawnienia m.in. w zakresie projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej i zapewniają poprawność sporządzonego opracowania, ale przede wszystkim wynika z samodzielnej analizy cech i funkcji budynku, która doprowadziła organy nadzoru budowlanego do właściwej prawnej kategoryzacji spornej hali. Prawidłowo wobec tego organy ustaliły wysokość opłaty legalizacyjnej stosując współczynnik kategorii obiektu 10, a także współczynnik wielkości obiektu 1,5 wynikający z zaszeregowania kubatury obiektu (4580 m3) do przedziału > 2500-5000 m3 oraz stawkę opłaty 500 zł. Następnie, iloraz ww. współczynników i stawki podwyższył pięćdziesiąt krotnie, uzyskując kwotę 375.000 zł. Tak ustalona kwota odpowiada natomiast, zdaniem sądu, regulacji art. 59f i art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego. W tym stanie rzeczy sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja PINB nie naruszają prawa. W szczególności przeprowadzone postępowanie odpowiada art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., gdyż organy podjęły działania w celu wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy kwestii, w tym kwalifikacji spornej zabudowy do odpowiedniej kategorii budynku, opierając się w tym zakresie na zebranym materiale dowodowym, którego ocena nie narusza granic wynikających z art. 80 k.p.a. Także uzasadnienie wydanych w sprawie decyzji odpowiada wymogom stawianych w art. 107 § 3 k.p.a., w szczególności w sposób przekonujący wyjaśniły z jakich powodów dokonały zaszeregowania obiektu do kategorii XVIII Załącznika do Prawa budowlanego. Oceny tej nie zdołały natomiast podważyć zarzuty skargi, gdyż przeprowadzona przez sąd kontrola ujawniła, że w okolicznościach faktycznych sprawy brak było podstawa do innej kwalifikacji hali, w szczególności zgodnie z propozycją strony skarżącej. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.